Obowiązki radnych
wynikają z zadań i kompetencji organu, którego są członkami - rady gminy.
Podstawową formą organizacyjną działania rady są sesje. Poza tym rady wykonują
swoje zadania za pośrednictwem komisji, przewodniczącego i
wiceprzewodniczących. Przepis art. 24 ustawy samorządowej zobowiązuje radnego
do udziału w pracach rady gminy i jej organów oraz innych instytucji samorządowych,
do których został wybrany lub desygnowany. Jednakże interpretacja tego przepisu
nie jest jednolita.
Nie ulega wątpliwości,
że radny powinien uczestniczyć w sesjach rady. Są one zwoływane z różną częstotliwością, w
zależności od potrzeb i aktywności samej rady, nie rzadziej jednak niż raz na
kwartał.
W przypadku uczestnictwa radnego
w komisjach sytuacja prawna nie jest już jednak tak klarowna jak w przypadku
sesji.
Ustawa zobowiązuje radę do
powołania jedynie komisji rewizyjnej uzależniając powstanie innych komisji od
uznania samej rady. Mimo tak minimalnego zakresu wyznaczonego przez ustawodawcę
powszechne jest powoływanie innych komisji, które są forum aktywności radnych.
Na tym tle istotnego znaczenia
nabiera pytanie jak należy traktować obowiązek radnego udziału w pracach
komisji i czy w świetle obowiązującego prawa rada gminy może w ogóle nie
powołać do żadnej komisji radnego, który zadeklarował chęć udziału w pracach
komisji?
Nie ma na ten temat
jednolitego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny we
Wrocławiu w 1995 r. jednoznacznie stwierdził, że za niezgodne z przepisami ustawy o
samorządzie terytorialnym należy uznać całkowite uniemożliwienie radnym
aktywnego uczestniczenia w pracach komisji rady.[1]
Według Sądu ograniczenie liczbowe składów komisji rady, ustalone uchwałą rady,
nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy
gminy zadań publicznych gminy, ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom
gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich
obowiązku, określonego w art. 24 ustawy o samorządzie terytorialnym gminy. Rada gminy, dokonując wyboru składów komisji
stałych, winna - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i
głosowania - zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w
komisjach rady. Oznacza to, że jeśli w skład rady wchodzi np. dwudziestu
radnych i powołano cztery komisje, to rada nie może ograniczyć liczebności
komisji do czterech osób, ponieważ wówczas czterech radnych musiałoby znaleźć
się poza komisjami.
NSA
zajął stanowisko, że działania i uchwały rady gminy, które preferują przy
wyborach lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub
niektórych radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisji
w ogóle, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych jako reprezentantów
mieszkańców gminy.
Całkowicie
inne stanowisko w analizowanej kwestii zajął Sąd Najwyższy 7 marca 1996 r.
w wyniku rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa SN[2]. W
świetle art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje
do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania i skład osobowy.
W
przepisie tym mowa jest tylko o ustaleniu składu komisji, a nie o wyborze tego
składu. Nie oznacza to jednak, by ustalenie składu komisji nie mogło nastąpić w
drodze wyboru, względnie by wybory składu komisji, przez ustalenie jej składu,
miały być odrębnymi czynnościami rady gminy.
Określenie
przez radę gminy maksymalnej liczby członków komisji jest przede wszystkim sprawą
z zakresu organizacji pracy. W nauce o organizacji i kierownictwie utrwalony
jest pogląd, że wieloosobowe składy organów kolegialnych nie sprzyjają
sprawnemu ich działaniu, a ponadto działalność takich organów związana jest ze
zwiększonymi wydatkami, co nie odpowiada wymaganiom w zakresie oszczędnego
gospodarowania środkami finansowymi. Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska
NSA, że ograniczenie liczby członków komisji, ustalone uchwałą rady gminy,
narusza prawo jeśli pozbawia radnych, jako reprezentantów mieszkańców gminy,
możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do obowiązku
określonego w art. 24 ustawy.
Naczelny
Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że ustawa o samorządzie terytorialnym w
art. 14 gwarantuje radnym spełnienie ich obowiązków przez przyznanie im prawa
czynnego udziału w sesjach rady i uczestniczenia w głosowaniu nad uchwałami
rady na warunkach równości każdego oddanego głosu. Równość ta doznaje
ograniczenia tylko w wypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Z tytułu
wyboru w skład rady gminy radny obowiązany jest ponadto, o czym stanowi art. 24
ustawy, brać udział w pracach rady gminy i jej organów oraz innych instytucji
samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
Zdaniem
NSA ten ostatni przepis określa obowiązek uczestniczenia w pracach zarządu
gminy, w komisjach rady gminy oraz w innych instytucjach samorządowych, do
których radny został wybrany lub desygnowany. Warunek wyboru lub desygnowania
jako przesłanki obowiązku radnego należy odnieść również, mimo niedostatecznie
precyzyjnego sformułowania tego przepisu, do wyboru lub powołania radnego w
skład komisji rady. Ten przepis nie może być jednak rozumiany jednostronnie,
wyłącznie jako źródło obowiązków radnego i uzależnienia tego obowiązku od
wyboru lub desygnowania przez radę na warunkach uznania.
Art.
24 ustawy określając obowiązki radnego, stwarza również obowiązek organów
gminy, a w szczególności obowiązek rady gminy do ustalenia warunków
działalności radnych w jej organach, komisjach rady i instytucjach
samorządowych w taki sposób, by umożliwić im spełnienie tego obowiązku oraz
powinności wobec wyborców, o których mowa w art. 23 ustawy.
Na
zasadzie art. 21 ust. 1 i art. 24 ustawy rada gminy dokonując wyboru składów
stałych komisji powinna - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania
i głosowania - zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w
komisjach rady. Działania i uchwały rady gminy, które preferują przy wyborach
lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych
radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisjach w ogóle,
należy uznać za naruszenie zasady równości radnych, jako reprezentantów
mieszkańców gminy, a w szczególności z art. 23 i art. 24 ustawy.
Sąd Najwyższy zajmując stanowisko odmienne od
stanowiska NSA oparł się na art. 21 ust. 1 ustawy, stanowiącym, że rada gminy
może powoływać stale i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając
przedmiot działania i skład osobowy. Z przepisu tego nie wynikają jakiekolwiek
ograniczenia dla rad gmin w zakresie kształtowania rodzaju i składu osobowego
ich komisji. Takim przepisem ograniczającym jest także art. 24 ustawy, z którego wynika, że radny
jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej organów oraz innych instytucji
samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Literalna wykładnia
owego przepisu pozwala bowiem na ustalenie, iż radny obowiązany jest
uczestniczyć w pracach rady gminy, w
składzie której znalazł się z woli wyborców, a także powinien uczestniczyć w
pracach organów rady gminy oraz innych instytucji samorządowych, jeżeli został
w ich skład powołany lub desygnowany przez radę gminy. Z przepisu tego nie
można natomiast wyprowadzać tezy o obowiązku powołania każdego radnego do
składu co najmniej jednej stałej komisji, zwłaszcza w sytuacji, gdy
zainteresowany radny nie daje radzie żadnej możliwości wyboru, zgłaszając swoją
kandydaturę tylko do jednej komisji. Ten przepis nie kreuje zatem roszczenia
radnego o powołanie go w skład wskazanej przez niego komisji stałej. Gdyby
takie roszczenie rzeczywiście istniało, zbędne byłoby upoważnianie przez
ustawodawcę rad gmin do kształtowania rodzajów, jak i składów osobowych ich
organów.
Można
natomiast mówić o poza ustawowej powinności rad gmin do takiego kształtowania
składów osobowych swych organów, aby każdy radny znalazł swoje miejsce co
najmniej w jednym takim organie. Powinność tę rady realizują w praktyce w różny
sposób, ustalając w szczególności maksymalne liczby radnych, którzy mogą wejść
w skład każdej z komisji stałych dopuszczając propozycje wynikające z uzgodnień
międzyklubowych, a także mając na uwadze zgłoszenia poszczególnych radnych.
Przepis
art. 24 ustawy stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy
tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w
żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub
nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia
o włączenie go do składu konkretnego organu. W istocie rzeczy taka
interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego
zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni
decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. [3]
