Istota i znaczenie samorządu terytorialnego

Samorząd oraz decentralizacja to dwa nierozłączne i ściśle ze sobą związane pojęcia. Można je traktować jak synonimy. Samorząd jest następstwem decentralizacji administracji publicznej[1]. Najwcześniej wykształcił się samorząd terytorialny i to on należy do najstarszych form samorządu. Powstał on na bazie gminy jako najstarszej jednostki terytorialnej społeczeństwa.  To wyodrębniony, powstały z mocy prawa związek lokalnego społeczeństwa, który powoływany jest do samodzielnego wykonywania administracji państwowej. Jest on wyposażony w środki materialne umożliwiające realizację nałożonych zadań. Istota samorządu polega na wykonywaniu praw zwierzchnich odstąpionych przez państwo korporacjom samorządowym jako ich własne prawo. Korporacje te mają prawo do ustanawiania w drodze wyboru własnych organów, a także możliwość stanowienia prawa lokalnego. Samorząd realizując zadania uprawniony jest o stosowania środków władczych. W ramach wykonywania tych zadań polega nadzorowi ze strony państwa[2].

Po drugiej wojnie światowej samorząd społeczny w Polsce został całkowicie zniesiony. Samorząd był nieodłącznie związany z decentralizacją władzy państwowej. W ówczesnym ustroju autokratycznym istnienie decentralizacji byłoby tożsame z zagrożeniem dla monopolu władzy partii komunistycznej. Przełomem stał się dopiero rok 1989, kiedy to upadek realnego socjalizmu dał w Polsce początek procesu transformacji ustrojowej[3].

Samorząd gminny, wprowadzony ustawą o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990[4], do 1 stycznia 1999 był w Polsce jedyną formą samorządu terytorialnego. Ustawą z dnia 24 lipca 1998[5] o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, po długoletnich dyskusjach oraz sporach politycznych i naukowych, z dniem 1 stycznia 1999 wprowadzony został system trójstopniowego podziału terytorialnego kraju. Jednostkami tego podziału są: gminy, powiaty oraz województwa[6]. Samorząd terytorialny został więc rozbudowany w 1999 r. poprzez utworzenie samorządowych powiatów oraz województw. Stał się on jednocześnie zasadniczym podmiotem polityki społecznej wypierając z pozycji dotychczasowego lidera – administrację rządową.

Ponowne pojawienie się w Polsce samorządu terytorialnego w 1990 roku – po upływie ponad 50 lat od jego likwidacji – wiązało się przede wszystkim z podjęciem poważnego wysiłku legislacyjnego. Konieczne stało się przygotowanie projektów, a w następnej fazie uchwalenie ustaw: o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, o samorządzie terytorialnym i o ordynacji wyborczej do rad gmin[7].

Jak wynika z art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej[8] z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483): „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Zamieszkanie na określonym terenie powoduje z mocy prawa przynależność samorządową.  Członkostwo w tym związku jest niezależne czy to od aktywności czy też od bierności w jego działalności. Ta przynależność do związku nosi z pozoru cechy przynależności przymusowej – powstaje ona z mocy prawa i niezależnie od woli danej osoby. Mieszkańcy gminy, powiatu czy też województwa mogą podejmować rozstrzygnięcia bezpośrednio lub przez wyłonione przez siebie organy. Jak wskazuje Konstytucja i ustawy samorządowe – samorząd wykonuje „zadania publiczne”, a zatem należące do administracji publicznej. Konsekwencją tego jest posiadanie tzw. władztwa gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Akcentuje się tu zatem samodzielny charakter gminy, powiatu i samorządowego województwa.  Konstytucja RP i ustawy samorządowe stoją na stanowisku, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w „imieniu własnym”, a nie państwa. Dopuszcza się jednak możliwość zlecenia gminie, powiatowi czy samorządowi wojewódzkiemu zadań administracji rządowej. Odrębność od państwa gminy, powiatu i województwa wskazuje, że posiadają one osobowość prawną. W ślad za tym idzie wyodrębnienie osobnej kategorii praw majątkowych – mienia samorządowego.

Samorząd terytorialny jest podstawową formą decentralizacji władzy  publicznej (mówiąc dokładniej – decentralizacji administracji)[9]. Do plusów tej techniki należy: wyzwalanie lokalnych inicjatyw, ustalanie hierarchii potrzeb lokalnych a także zainteresowanie lokalnych społeczności zadaniami administracji publicznej. Jednakże technika decentralizacji poprzez samorząd terytorialny posiada również swoje minusy. Doprowadza ona często do preferowania lokalnych interesów ponad interesy ogólne państwa. Zdarza się, że występuje brak spójności aparatu terenowego jak i nieopłacalność wprowadzania i realizowania na niższych szczeblach pewnych rozwiązań technicznych.

---

[1] S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2001, s. 20.

[2] M. Chmaj (red.),  Leksykon Samorządu Terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt, Warszawa 1999, s. 245.

[3] S. Wykrętowicz (red.),  op. cit., s. 58 – 59.

[4] Ustawa o samorządzie terytorialnym z dn. 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 95).

[5] Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego z dn. 24 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 603).

[6] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2000, s. 111.

[7] S. Wykrętowicz (red.), op. cit., s. 59.

[8] Art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dn. 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483).

[9] A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawno - finansowy, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2000, s. 38.