Prawne podstawy funkcjonowania samorządu gminnego

W polskiej nauce prawa administracyjnego już w okresie przedwojennym problematyka samorządu terytorialnego była przedmiotem żywego zainteresowania. Poświecono jej znacznie więcej miejsca niż organom administracji rządowej. Przede wszystkim zasługują na uwagę rozważania zmierzające do określenia istoty podmiotowości samorządu terytorialnego, chociaż opisywano również genezę samorządu, aktualnie jego reformy w kraju i za granicą oraz poszczególne zagadnienia o charakterze organizacyjnym.

O istocie samorządu terytorialnego przesądza podmiot oraz przedmiot samorządu i sposób wykonywania przezeń zadań publicznych.

Samorząd terytorialny – stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań.[1]

Istotą samorządu terytorialnego jest zarząd sprawami publicznymi przez samych zainteresowanych.

            Z punktu widzenia prawa administracyjnego samorząd terytorialny – jest zdecentralizowanej formą ustrojową administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność. Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego są adresatami norm prawnych, sytuujących je jako wyodrębnione podmioty prawne w strukturze organizacyjnej państwa. W miejsce dotychczas jednolitej, działającej na zasadzie centralizmu i hierarchicznego podporządkowania administracji państwowej występuje administracja rządowa i administracja samorządowa.

            W 1990 roku zapoczątkowano restytucję samorządu terytorialnego, wówczas tylko na poziomie gminy. W wyniku reformy przywrócono dualistyczny model ustroju administracji publicznej w terenie.[2] Składa się ona aktualnie z dwóch pionów: rządowego i samorządowego. Pierwszy z nich zbudowany jest na zasadzie centralizmu i oparty na zawodowym aparacie urzędniczym. Drugi natomiast, został ukształtowany na zasadzie decentralizacji i pomocniczości.[3]

Nie zaprzestano jednak dyskusji politycznych, jak i przedmiotowych co do utworzenia wyższych szczebli samorządu. Wynik tych rozważań znalazł odzwierciedlenie w postanowieniach Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku. Zgodnie z nimi ustrój terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej (art. 15 ust. 1). Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi w mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje przysługują mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 1). W ten sposób Konstytucja rozstrzyga o istocie samorządu i kierunku dalszych prac legislacyjnych.

Z powyższych postanowień wynika, że wspólnota samorządowa powstaje z mocy samego prawa, a przynależność do niej ma charakter powszechny i przymusowy. O przynależności do danej wspólnoty przesądza fakt zamieszkania na terenie danej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego. Trwa ona przez czas zamieszkania. Nie jest możliwe odmówienie przynależności do wspólnoty ani też wykluczenie z niej w drodze np. uchwały jej organu.

Jednostkami samorządu terytorialnego są: gmina, powiat, województwo.

            Zgodnie z art. 1 u.s.g., pod pojęciem gminy należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Użyte przez ustawodawcę pojęcie „wspólnoty”, na oznaczenie wszystkich mieszkańców terytorium wyodrębnionego prawnie jako gmina, ma walor kwalifikujący, czego nie można brać dosłownie. Mieszkańcy gminy nie stanowią bowiem wspólnoty w etymologicznym znaczeniu tego słowa. Nie posiadają również wyłącznie wspólnych interesów z gminą jako osobnym podmiotem prawnym. Niemniej elementami kwalifikującymi ich do wspólnoty jest przynależność do niej z mocy samego prawa oraz okoliczności, że przynależność ta nie zależy ani od organów samorządowych, ani też od woli mieszkańców.

            Gmina jest zatem prawnie zorganizowanym terytorialnie związkiem mieszkańców, określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa i wyodrębnionym od państwa poprzez nadanie osobowości prawnej.

            Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 konstytucji). Wspólnota samorządowa wykonując zadania publiczne uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przyznaną mu część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zakres tych zadań zależy zawsze od władz centralnych, ponieważ jest określony w drodze ustawy.

            Konstytucja RP sankcjonuje trzy podstawowe zasady odnoszące się do funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Są to:

a)      zasada pomocniczości;

b)     zasada samodzielności;

c)      zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego.

Pierwsza zasada sformułowana w konstytucji jest adresowana do wszystkich władz publicznych, aby w swych działaniach umacniały uprawnienia obywateli i ich wspólnot. W stosunkach prawnych (art. 166 Konstytucji), jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb swoich mieszkańców. Powiat i województwo, działają na większym obszarze i pełnią funkcję pomocniczą w stosunku do gmin w sensie realizacji zadań o charakterze ponadgminnym. Inny aspekt tej zasady polega na tym, że organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania administracji rządowej.

Zasada samodzielności wynika z art. 16 ust. 2 i art. 165 konstytucji. Zgodnie z powyższym jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Jednostki samorządowe są niezależne od organów administracji rządowej (od wojewody), oraz jednostki te (gmina, powiat, województwo) nie są sobie hierarchicznie podporządkowane. Niezależność nie wyklucza możliwości stanowienia o obowiązkach gmin przez powiat, województwo czy też wojewodę.

Zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego została zawarta w art. 163 konstytucji. W oparciu o tą zasadę przyjmuje się, że w przypadku, gdy przepis ustawy nie zastrzega wyraźnie właściwości do załatwienia określonej sprawy dla administracji państwowej, to sprawa ta należy do gestii organów samorządu terytorialnego. Jednocześnie konstytucja zastrzega rozpoznawanie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. W razie wątpliwości, należy oprzeć się na zasadzie domniemania właściwości gminy – art. 164 ust. 3.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, że komunalne korporacje terenowe mają w ramach ustaw prawo zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z kompetencji lub przekazane innym organom (art. 4 ust. 2).

Podział terytorialny nie jest tworem stałym. Podlega on rozwojowi i zmianom w zależności od polityki państwa w sferze administracji, gospodarki, kultury itd. Podział nie odpowiadający zmienionym warunkom nie powinien być utrzymywany, gdyż staje się hamulcem rozwoju (jednak zmiany podziału terytorialnego są bardzo kosztowne i dlatego winny być zawsze dokładnie przemyślane, poprzedzone stosownymi badaniami, analizami oraz skonsultowane z miejscowymi społecznościami).

---

[1] E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1997, s. 22.

[2] Opracowanie zbiorowe, Reforma samorządu terytorialnego, t. I, Szczecin – Zielona Góra 1999, str. 13.

[3] Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1997, s. 12.