wtorek, 14 maja 2013

Uczestnictwo radnego w komisjach rady



Obowiązki radnych wynikają z zadań i kompetencji organu, którego są członkami - rady gminy. Podstawową formą organizacyjną działania rady są sesje. Poza tym rady wykonują swoje zadania za pośrednictwem komisji, przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Przepis art. 24 ustawy samorządowej zobowiązuje radnego do udziału w pracach rady gminy i jej organów oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Jednakże interpretacja tego przepisu nie jest jednolita.
Nie ulega wątpliwości, że radny powinien uczestniczyć w sesjach rady. Są  one zwoływane z różną częstotliwością, w zależności od potrzeb i aktywności samej rady, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. 
W przypadku uczestnictwa radnego w komisjach sytuacja prawna nie jest już jednak tak klarowna jak w przypadku sesji.
Ustawa zobowiązuje radę do powołania jedynie komisji rewizyjnej uzależniając powstanie innych komisji od uznania samej rady. Mimo tak minimalnego zakresu wyznaczonego przez ustawodawcę powszechne jest powoływanie innych komisji, które są forum aktywności radnych.
Na tym tle istotnego znaczenia nabiera pytanie jak należy traktować obowiązek radnego udziału w pracach komisji i czy w świetle obowiązującego prawa rada gminy może w ogóle nie powołać do żadnej komisji radnego, który zadeklarował chęć udziału w pracach komisji?
Nie ma na ten temat jednolitego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w 1995 r. jednoznacznie stwierdził, że za niezgodne z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym należy uznać całkowite uniemożliwienie radnym aktywnego uczestniczenia w pracach komisji rady.[1] Według Sądu ograniczenie liczbowe składów komisji rady, ustalone uchwałą rady, nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy gminy zadań publicznych gminy, ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku, określonego w art. 24 ustawy o samorządzie terytorialnym gminy.  Rada gminy, dokonując wyboru składów komisji stałych, winna - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania - zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Oznacza to, że jeśli w skład rady wchodzi np. dwudziestu radnych i powołano cztery komisje, to rada nie może ograniczyć liczebności komisji do czterech osób, ponieważ wówczas czterech radnych musiałoby znaleźć się poza komisjami.
NSA zajął stanowisko, że działania i uchwały rady gminy, które preferują przy wyborach lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisji w ogóle, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy.
Całkowicie inne stanowisko w analizowanej kwestii zajął Sąd Najwyższy 7 marca 1996 r. w wyniku rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa SN[2]. W świetle art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania i skład osobowy.
W przepisie tym mowa jest tylko o ustaleniu składu komisji, a nie o wyborze tego składu. Nie oznacza to jednak, by ustalenie składu komisji nie mogło nastąpić w drodze wyboru, względnie by wybory składu komisji, przez ustalenie jej składu, miały być odrębnymi czynnościami rady gminy.
Określenie przez radę gminy maksymalnej liczby członków komisji jest przede wszystkim sprawą z zakresu organizacji pracy. W nauce o organizacji i kierownictwie utrwalony jest pogląd, że wieloosobowe składy organów kolegialnych nie sprzyjają sprawnemu ich działaniu, a ponadto działalność takich organów związana jest ze zwiększonymi wydatkami, co nie odpowiada wymaganiom w zakresie oszczędnego gospodarowania środkami finansowymi. Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska NSA, że ograniczenie liczby członków komisji, ustalone uchwałą rady gminy, narusza prawo jeśli pozbawia radnych, jako reprezentantów mieszkańców gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do obowiązku określonego w art. 24 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 14 gwarantuje radnym spełnienie ich obowiązków przez przyznanie im prawa czynnego udziału w sesjach rady i uczestniczenia w głosowaniu nad uchwałami rady na warunkach równości każdego oddanego głosu. Równość ta doznaje ograniczenia tylko w wypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Z tytułu wyboru w skład rady gminy radny obowiązany jest ponadto, o czym stanowi art. 24 ustawy, brać udział w pracach rady gminy i jej organów oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
Zdaniem NSA ten ostatni przepis określa obowiązek uczestniczenia w pracach zarządu gminy, w komisjach rady gminy oraz w innych instytucjach samorządowych, do których radny został wybrany lub desygnowany. Warunek wyboru lub desygnowania jako przesłanki obowiązku radnego należy odnieść również, mimo niedostatecznie precyzyjnego sformułowania tego przepisu, do wyboru lub powołania radnego w skład komisji rady. Ten przepis nie może być jednak rozumiany jednostronnie, wyłącznie jako źródło obowiązków radnego i uzależnienia tego obowiązku od wyboru lub desygnowania przez radę na warunkach uznania.
Art. 24 ustawy określając obowiązki radnego, stwarza również obowiązek organów gminy, a w szczególności obowiązek rady gminy do ustalenia warunków działalności radnych w jej organach, komisjach rady i instytucjach samorządowych w taki sposób, by umożliwić im spełnienie tego obowiązku oraz powinności wobec wyborców, o których mowa w art. 23 ustawy.
Na zasadzie art. 21 ust. 1 i art. 24 ustawy rada gminy dokonując wyboru składów stałych komisji powinna - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania - zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Działania i uchwały rady gminy, które preferują przy wyborach lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisjach w ogóle, należy uznać za naruszenie zasady równości radnych, jako reprezentantów mieszkańców gminy, a w szczególności z art. 23 i art. 24 ustawy.
Sąd Najwyższy zajmując stanowisko odmienne od stanowiska NSA oparł się na art. 21 ust. 1 ustawy, stanowiącym, że rada gminy może powoływać stale i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania i skład osobowy. Z przepisu tego nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia dla rad gmin w zakresie kształtowania rodzaju i składu osobowego ich komisji. Takim przepisem ograniczającym jest także  art. 24 ustawy, z którego wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej organów oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Literalna wykładnia owego przepisu pozwala bowiem na ustalenie, iż radny obowiązany jest uczestniczyć w pracach rady gminy,  w składzie której znalazł się z woli wyborców, a także powinien uczestniczyć w pracach organów rady gminy oraz innych instytucji samorządowych, jeżeli został w ich skład powołany lub desygnowany przez radę gminy. Z przepisu tego nie można natomiast wyprowadzać tezy o obowiązku powołania każdego radnego do składu co najmniej jednej stałej komisji, zwłaszcza w sytuacji, gdy zainteresowany radny nie daje radzie żadnej możliwości wyboru, zgłaszając swoją kandydaturę tylko do jednej komisji. Ten przepis nie kreuje zatem roszczenia radnego o powołanie go w skład wskazanej przez niego komisji stałej. Gdyby takie roszczenie rzeczywiście istniało, zbędne byłoby upoważnianie przez ustawodawcę rad gmin do kształtowania rodzajów, jak i składów osobowych ich organów.
Można natomiast mówić o poza ustawowej powinności rad gmin do takiego kształtowania składów osobowych swych organów, aby każdy radny znalazł swoje miejsce co najmniej w jednym takim organie. Powinność tę rady realizują w praktyce w różny sposób, ustalając w szczególności maksymalne liczby radnych, którzy mogą wejść w skład każdej z komisji stałych dopuszczając propozycje wynikające z uzgodnień międzyklubowych, a także mając na uwadze zgłoszenia poszczególnych radnych.
Przepis art. 24 ustawy stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu. W istocie rzeczy taka interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. [3]


[1] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1995 r. SA/Wr 49/95 OSS 1995/1/13
[2] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 56/95
[3] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. SN III ARN 56/95 OSNAP 1996/18/257