pierwszy podrozdział pracy magisterskiej
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która zgodnie z
art. 164 ust. 3 Konstytucji[1]
wykonuje zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek
samorządu terytorialnego. Uczestniczy ona, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji, w
sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą jej w ramach ustaw istotną część
zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a
jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Gmina jest wzorcem i punktem
wyjścia dla wszystkich rozwiązań samorządowych, uważana początkowo za pierwotną
wspólnotę o charakterze przedpaństwowym, opierającą swój byt na naturalnym
prawie lokalnych zbiorowości ludzkich do decydowania o własnych sprawach[2].
Art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990
r. o samorządzie gminnym[3]
stanowi, że przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie
terytorium. Jest zatem gmina prawnie zorganizowanym związkiem osób określonym w
ustawie jako wspólnota samorządowa, wyposażona w pełną autonomię
publicznoprawną nie przeciwstawianą przecież jednak państwu, a włączoną w jego
porządek prawny, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych owej wspólnoty (art.7
ust. 1). Autonomia ta opiera się na władztwie terytorialnym (art.1 ust. 2 w
związku z art. 4 ust.1 i 2), władztwie kompetencyjnym (art. 2 ust. 1 w związku
z art. 6 i 7), osobowości prawnej (art. 2 ust. 2) i to zarówno w sferze prawa
cywilnego, jak i publicznego, czego szczególnym przejawem jest władztwo
ustrojowe, w rozumieniu prawa stanowienia o ustroju gminy w jej statucie (art.3
ust. 1 w związku z art. 5 i 35-38). W dalszej kolejności wskazać należy na
władztwo organizacyjne, personalne, majątkowe i finansowe. Owe atrybuty
suwerenności autonomicznej gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w
sposób diametralny odróżniły gminę po dniu 27 maja 1990 r. od dotychczasowej
jednostki terytorialnego podziału kraju, w której umiejscowione były organy
scentralizowanego systemu rad narodowych i ich organów
wykonawczo-zarządzających, przede wszystkim dlatego, iż poprzednia pozycja
ustrojowa gminy wykluczała jej autonomię w jakimkolwiek przejawie[4].
Jan
Szreniawski określa samorząd jako formę organizacji wyodrębnionej grupy
społecznej, dzięki której może ona decydować w granicach prawa o istotnych dla
niej sprawach, działając bezpośrednio lub za pośrednictwem demokratycznie
wybranego i funkcjonującego przedstawicielstwa, oraz podkreśla, że podmiotem
samorządu jest określona społeczność wyodrębniona na podstawie wspólnych
interesów [5].
Samorząd terytorialny jest jednym z rodzajów samorządu i tworzy wspólnotę
członków stając się samorządem podstawowym, obowiązkowym i powszechnym. Jego
kompetencje obejmują tworzenie norm obowiązujących na określonym terenie obok
norm tworzonych przez organy państwa. Granice jego poczynań wyznacza celowość
podejmowania decyzji na określonym szczeblu. Powstaje on na każdym stopniu
zasadniczego podziału terytorialnego państwa, a jego członkiem jest się z mocy
prawa, niezależnie od aktywności czy bierności w jego działalności[6]. Osoba
fizyczna nie może zatem odmówić przynależności do wspólnoty samorządowej, a
organy samorządu nie mogą jej z niego wykluczyć. Do elementów konstrukcyjnych
pojęcia samorządu terytorialnego zalicza się powszechnie[7]:
- istnienie ustawowo wyodrębnionej społeczności lokalnej, czyli wspólnoty, do której przynależność powstaje z mocy prawa,
- określenie zadań publicznych i kompetencji (także władczych), które społeczność ta wykonuje we własnym imieniu i interesie,
- wykonywanie zadań publicznych odbywa się na zasadach względnej samodzielności pod nadzorem państwa,
- samodzielność ta podlega ochronie sądowej,
- społeczność lokalna (wspólnota) jest wyposażona w osobowość prawną,
- społeczność lokalna (wspólnota) ma prawo kształtowania w granicach ustaw swojej organizacji wewnętrznej, wyłaniania w drodze wyborów organów przedstawicielskich oraz stanowienia prawa miejscowego.
Różne międzynarodowe deklaracje i akty prawne na czele z Europejską Kartą
Samorządu Terytorialnego (EKST) wyznaczają samorządowi rolę fundamentu
ustrojowego i traktują prawo do samorządu terytorialnego jako swego rodzaju
obywatelskie prawo kardynalne[8].
Art.4 pkt.2 Karty mówi, że społeczności lokalne mają – w zakresie określonym
prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z
ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. We
Wstępie do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego[9], czytamy
między innymi, że:
- społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego,
- prawo obywateli do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi wchodzi do zakresu demokratycznych zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy (właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni),
- istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki do skutecznego zarządzania i zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela,
- obrona i ugruntowanie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach Europy przyczynią się w poważnym stopniu do budowy Europy opartej na zasadach demokracji i decentralizacji władzy,
- budowa takiej Europy jest możliwa przy istnieniu społeczności lokalnych, wyposażonych w organy decyzyjne ukonstytuowane w sposób demokratyczny i korzystające z szerokiej autonomii, jeśli chodzi o kompetencje, formy wykonywania uprawnień oraz środki niezbędne do realizacji zadań.
Kolejne artykuły Karty rozwijają powyższe założenia i czynią z nich
podstawową myśl przewodnią Karty. Gmina ma być oparta na prawach podmiotowych
jednostek zamieszkujących na jej terenie. Ma ona wcielać w życie w
szczególności prawo jednostek do zrzeszania się i udziału w wykonywaniu władzy
lokalnej[10]. Karta zawiera ogólne
zasady dotyczące samorządu lokalnego, wspólne dla demokratycznych państw
Europy, a to ze względu na różne tradycje i rozwiązania narodowe oznacza
konieczność czasem bardzo ogólnej redakcji jej postanowień, zwłaszcza
dotyczących materii organizacyjnej[11].
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego to akt prawa międzynarodowego
powszechnie obowiązującego, co organom stanowiącym samorządu terytorialnego
daje możliwość występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o
ewentualne stwierdzenie niezgodności z Konstytucją lub EKST określonych ustaw[12]. Każde
państwo może stać się jej stroną, ale możliwość ta jest uzależniona od
spełnienia warunku jakim jest członkostwo w Radzie Europy. Państwo – strona
Karty ma możliwość wyłączenia jej stosowania w stosunku do określonych wspólnot
lokalnych, regionalnych lub na określonym terytorium. Wynika to z art. 13 i
art. 16 Karty[13].
Kontynuując analizę organizacji prawnej gminy należy zwrócić uwagę na
zakres jej działania, do którego należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Gmina wykonuje
zadania własne i zadania zlecone. Jednocześnie zadania własne dzielą się na
zadania o charakterze obowiązkowym i pozostałe. Obowiązkowe zadania własne to
takie, które gmina musi wykonać i tylko w pewnym zakresie ma swobodę co do
formy załatwienia (np. obowiązkowym zadaniem własnym gminy jest realizacja
uprawnienia dziecka w wieku 6 lat do rocznego przygotowania przedszkolnego –
rok zerowy). Natomiast co do pozostałych zadań gmina sama decyduje, czy je
wykona (np. organizacja sieci przedszkoli publicznych na terenie gminy). Zgodnie
z art.7 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie
zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania te obejmują sprawy
dotyczące:
1) ładu
przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody
oraz gospodarki wodnej,
2) gminnych
dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i
zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i
porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
zaopatrzenia w energie elektryczną i cieplną oraz
gaz,
4) lokalnego
transportu zbiorowego,
5) ochrony
zdrowia,
6) pomocy
społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
7) gminnego
budownictwa mieszkaniowego,
8) edukacji
publicznej,
9) kultury, w
tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki na zabytkami,
10) kultury
fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
11) targowisk i
hal targowych,
12) zieleni
gminnej i zadrzewień,
13) cmentarzy
gminnych,
14) porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i
utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,
15) utrzymania
gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
16) polityki prorodzinnej,
w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej
i prawnej,
17) wspierania i
upowszechniania idei samorządowej,
18) promocji
gminy,
19) współpracy z
organizacjami pozarządowymi,
20) współpracy
ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Przedstawione
wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Można je podzielić na pewne
kategorie, a mianowicie zadania z zakresu[14]:
- infrastruktury technicznej gminy,
- infrastruktury społecznej,
- porządku i bezpieczeństwa publicznego,
- ładu przestrzennego i ekologicznego.
Inny sposób
podziału zadań gminy przedstawia tabela nr 1:
Tabela
nr 1
|
Kategoria
|
Cele
|
Działania
|
|
Jakość
warunków życia
|
Zapewnienie podstawowych
świadczeń i bezpieczeństwa sanitarnego
|
Produkcja i dystrybucja
wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, zbiórka i utylizacja śmieci,
budowa i utrzymanie komunalnych sieci ciepłowniczych, utrzymanie komunikacji
publicznej
|
|
Opieka
socjalna
|
Zapewnienie dóbr i usług socjalnych
|
Zapewnienie mieszkań
komunalnych grupom obywateli o niskich dochodach, organizacja kształcenia
podstawowego i specjalnego, wsparcie działalności kulturalnej, inne działania
socjalne
|
|
Porządek
publiczny
|
Egzekwowanie lokalnych
przepisów i zarządzeń
|
Zapewnienie bezpieczeństwa
publicznego przez utrzymanie straży komunalnej, ustalanie przepisów
regulujących kwestie porządku publicznego i działalność targowisk, nadzór
budownictwa, planowania przestrzennego i ruchu ulicznego
|
Źródło: Poradnik zarządzania usługami
komunalnymi, Warszawa 1996, s.38.
Gmina wykonuje również zadania
zlecone z zakresu administracji rządowej określone w art.8 ustawy o samorządzie
gminnym. Zadania te pochodzą od innego podmiotu administracji, jakim jest
państwo. Środki na realizację tych zadań zapewnia administracja rządowa. Gmina
może ponadto wykonywać zadania zlecone dobrowolnie, na podstawie porozumienia z
właściwym organem administracji rządowej. W celu wspólnego wykonywania zadań
publicznych gminy mogą tworzyć związki i porozumienia międzygminne oraz
stowarzyszenia do obrony wspólnych interesów gmin.
Między zadaniami własnymi gminy a
zadaniami zleconymi istnieją zasadnicze różnice:[15]
- za wykonanie zadań własnych odpowiedzialność ponosi gmina, za zadania zlecone – administracja rządowa,
- wykonywanie zadań własnych finansowane jest ze środków gminy, zadań zleconych – ze środków finansowych administracji rządowej,
- co do zadań własnych obowiązuje klauzula domniemania właściwości, a do zdań zleconych upoważnienie zawarte w ustawie lub porozumieniu.
Trybunał Konstytucyjny wyraził opinię, iż „wszystkie zadania samorządu
terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą
zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań
własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku
zadań zleconych”[16].
Zakres działania gmin kształtowany jest w zróżnicowany sposób, bez ich
udziału (zadania przypisywane gminom ustawowo to przeważająca część zadań) i w
warunkach, w których ich zgoda stanowi konieczny warunek przyjęcia określonych
zadań i kompetencji. Rozwiązania konstytucyjne, na co zwrócono uwagę w
doktrynie, przewidują przenoszenie zadań publicznych wyłącznie na rzecz
jednostek samorządu terytorialnego, nie można ich samorządowi odejmować ani
cofać[17].
Natomiast w celu zapewnienia społeczności gminnej właściwego poziomu
świadczeń i usług samorząd lokalny spełnia funkcję polityczną, administracyjną
i zarządczą[18]. Funkcja polityczna to
dyrektywy polityki komunalnej. Funkcja administracyjna to egzekwowanie
przepisów prawa i decyzji samorządowych. Z kolei funkcja zarządcza to
zapewnienie rozwoju gospodarczego oraz organizowanie i świadczenie usług.
[1] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483.
[2] J.Boć, M.Miemiec, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, red. Jan Boć,
Kolonia Limited 2001,s. 185.
[3] Dz.U. z 2001 r. Nr 142,
poz.1591 z późn. zm.
[4] J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki
samorządu terytorialnego, (w:) Studia
nad samorządem terytorialnym, pod redakcją
A.Błasia, Kolonia Limited 2002, s. 87-88.
[5] J.Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin
2000, s. 71.
[6] E.Ura, Ed.Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s.
142.
[7] E.Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, Z.Duniewska,
B.Jaworska-Dębska,
R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak –Szałowska, M.Stahl, Warszawa 2004, s. 297.
[8] E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 73
[9] Karta
Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r.
weszła w życie w stosunku do Polski 1 marca 1994 r., Dz.U. z 1994, Nr 124, poz.
607. Należy zaznaczyć , że w trakcie procesu ratyfikacji nieprawidłowo
przetłumaczono tytuł Karty, który powinien brzmieć Europejska Karta Samorządu
Lokalnego. Karta nie obejmuje bowiem samorządu regionalnego, dla którego w
ramach Rady Europy wypracowano osobną kartę – Europejską Kartę Samorządu
Regionalnego, H.Izdebski, Samorząd
terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s.69.
[10] J.Filipek, Ewolucja koncepcji prawnej gminy w Europie
Środkowej, (w:) Gospodarka,
Administracja, Samorząd, pod redakcją Henryka Olszewskiego i Bożeny
Popowskiej, Poznań 1997, s. 155.
[11] H.Izdebski, Samorząd terytorialny…, s. 69.
[12] A.Korzeniowska,
R.Krawczyk, Pojęcie i istota samorządu
terytorialnego, (w:) ABC samorządu
terytorialnego, pod redakcją
A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz – Łódź 2004, s. 27.
[13] T.Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad
Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, niepublikowana praca doktorska Katowice
2004, s. 18.
[14] J.Boć, M.Miemiec, op.cit., s. 190.
[15] E.Ura, Ed.Ura, op.cit. ,s. 151.
[16] Uchwała TK z dnia 27
września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK 1994, cz. II, s. 194.
[17] M.Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po
reformach, (w:) Administracja
publiczna u progu XXI wieku, komitet redakcyjny Z.Niewiadomski,
J.Buczkowski, J.Łukasiewicz, J.Posłuszny, J.Stelmasiak, Przemyśl 2000, s. 513-514.
[18] Firma doradcza Booz-Allen
& Hamilton na zlecenie Funduszu Współpracy, Poradnik Zarządzania Usługami Komunalnymi, Warszawa 1996, s. 39.
