Dochody własne gminy

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku stanowi w art. 167, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego (gmin) są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, a także , że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

            Dochody uzyskiwane w formie subwencji ogólnych i dotacji celowych są przekazywane na własność samorządów oraz wydatkowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako właściciela tych środków.

            Dochody własne, o których mówi Konstytucja, mają formę podatków komunalnych, tj. podatków przekazanych ustawowo do dyspozycji samorządów (np. podatek od nieruchomości, rolny, leśny, od spadków i darowizn). Dochody własne tworzą także udziały w podatkach, opłaty, dochody majątkowe. Dochody własne stanowią podstawę wyposażenia finansowego samorządów i służą finansowaniu tych zadań samorządu, które ustawy szczególne określają jako zadania własne.

            Dochodami gminy są niektóre podatki pobierane przez organy gminy np.: podatek od nieruchomości, rolny, leśny, od spadku i darowizn, podatek od posiadania psów, samoopodatkowanie mieszkańców, opłata skarbowa, opłata targowa, miejscowa, udziały gmin w podatkach dochodowych i opłatach np. opłata administracyjna, kary, grzywny (m.in. nakładane przez straż miejską).

            Również dochodem jest subwencja ogólna na finansowanie zadań własnych gminy) przekazywana gminom przez Ministra Finansów w odpowiednich ratach, złożona z części podstawowej, oświatowej i rekompensacyjnej oraz dotacje przekazywane gminom z budżetu państwa (z reguły przez wojewodę) na realizację zadań zleconych i na dofinansowanie zadań własnych.

            Wszystkie, wymienione wyżej dochody należą do publicznoprawnych. Dochody publicznoprawne pochodzą ze źródeł o charakterze publicznym. Przypadają gminom na podstawie stosunku prawnego o charakterze publicznym. Prawo do wykorzystywania tych dochodów uzyskują samorządy bezpośrednio z mocy ustawy przydzielającej im określone podatki, udziały w podatkach, opłaty, dotacje i subwencje. Natomiast do dochodów prywatnoprawnych uzyskiwanych przez gminę należą np.; czynsze najmu i dzierżawy, wpływy ze sprzedaży nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego i inne. Dochody prywatnoprawne pochodzą ze źródeł dochodów o charakterze prywatnym. Jednostka samorządu terytorialnego (gmina) osiąga je wykorzystując – jako właściciel – należące do niej mienie. Jednostka samorządu jako właściciel może poszczególne składniki swego majątku wynająć, wydzierżawić, oddać w użytkowanie wieczyste. Dochody te uzyskiwane są na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych lub innych czynności prywatnoprawnych.

            Przypadające samorządom źródła dochodów służą finansowaniu zadań publicznych, nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego przez ustawy. Wśród zadań publicznych samorządu główne znaczenie powinny mieć zadania własne. Wskazuje na to art. 166 ust.1 Konstytucji z 1997 roku, stanowiący, że:

            „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykorzystywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne”.

            Zadania własne gminy powinny stanowić trzon, główny element zadań samorządu. Dominująca rola tych zadań jest istotą, sensem samorządu.

            Źródłami finansowania zadań własnych gminy są dochody własne jednostek samorządu terytorialnego tj. podatki, opłaty, wpływy z majątku, a także subwencje ogólne.

            Artykuł 7 u.s.g. stanowi, iż przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga zapewnienie koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Przepis ten nakłada na ustawodawcę obowiązek każdorazowego sprawdzenia, czy środki finansowe, określone przez „zwiększone dochody własne lub subwencje”, są zapewnione w koniecznej wysokości, tj. odpowiedniej do wydatków, jakie gminy będą zmuszone ponosić na wykonanie nowych zadań. Obowiązek zapewnienia koniecznych środków finansowych oznacza, w zestawieniu art. 167 z ust.2 konstytucji, zakres finansowania nowych zadań własnych dotacjami celowymi.

            Pomimo istnienia tych źródeł finansowania, istnieje możliwość finansowania przez administrację rządową rozmaitych zadań własnych gmin, zwłaszcza ich wykonanie wymaga kosztownych przedsięwzięć inwestycyjnych, które administracja rządowa wspiera w ramach polityki inwestycyjnej państwa.

            Podstawową zasadą konstytucyjną dotyczącą wyposażenia samorządów w odpowiednie źródła dochodów jest zasada adekwatności przydzielonych samorządom dochodów do nałożonych na jednostki samorządu zadań publicznych, która określa, że: „Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań”. Niezależnie od dochodów występować jeszcze mogą inne wpływy budżetów gmin, np. pożyczki, kredyty z obligacji samorządowych, czyli tzw. Przychody budżetowe. Ich szczególną cechą jest to, że służą finansowaniu deficytu budżetowego, tzn. takiej sytuacji, gdy dochody pochodzące z danych źródeł dochodowych są zbyt małe w stosunku do założonych wydatków.

            Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to, że samorządy mogą samodzielnie ukształtować przydzielone im źródło dochodowe, mające postać podatku lub opłaty, w przedmiocie wysokości tych podatków i opłat.

            Dochody samorządowe są funkcją przekazywanych samorządom zadań – zarówno co do charakteru tych zadań, jak i ich rozmiarów.[1]

Rada gminy w Łagowie na sesji w dniu 29.03.2003 roku podjęła uchwałę Nr R.G. XVI/100/1 dotyczącą sprawozdania z wykonania budżetu za 2002 rok Rada Gminy udzieliła absolutorium Zarządowi Gminy.

            Zgodnie z ustawą z dnia 25.07.1991 r. (Dz. U. Z 1993 r Nr90 poz. 416) podatek dochodowy od osób fizycznych jest z założenia powszechnym podatkiem od tych osób, obciąża wszelkie dochody osób fizycznych, niezależnie od tego, jaki jest rodzaj i charakter tych dochodów. Oprócz dochodów z działalności gospodarczej osób fizycznych podlegają dochody ze stosunku pracy (wynagrodzenia, emerytury), dochody z nieruchomości. Powszechny podatek dochodowy od osób fizycznych jest głównym podatkiem nowoczesnego systemu podatkowego i oprócz podatku dochodowego od osób prawnych stanowi on podstawę takiego nowoczesnego systemu. Udział gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych wynosił 15% do końca 1996 r., a wraz ze zwiększającymi się zadaniami gmin, od 1.01.1999 r. wynosi 27,6%. Od 1.01.1996 r. wg obowiązujących przepisów, gminy otrzymują udział w wysokości 15% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy. Od tej daty obowiązuje zasada przekazywania udziału zgodnie z miejscem zamieszkania.

            Zgodnie z ustawą z 15.02.1992 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 106 poz. 482) podatkowi dochodowemu od osób prawnych podlegają osoby prawne (spółki prawa handlowego, przedsiębiorstwa państwowe, spółdzielnie, banki, inne osoby prawne) i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (np. zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze).

            Podmioty obciążone omawianym podatkiem dochodowym od osób prawnych uiszczają go na rachunku urzędu skarbowego właściwego dla siedziby podatnika. Urząd ten powinien następnie przekazać 5% wpływów z tego podatku na rachunek właściwej gminy. Zgodnie ze sprawozdaniem z wykonania budżetu 2002 r. w Gminie Łagów podatek dochodowy od osób fizycznych stanowił 23,4% ogólnych wpływów budżetowych, natomiast podatek dochodowy od osób prawnych stanowił w budżecie gminnym 39,2% ogólnych wpływów.

Wg załącznika nr 10 do sprawozdania z wykonania budżetu za 2002 rok uzyskane dochody własne prze Gminę Łagów przedstawiają się następująco:

1).	Podatek dochodowy od osób fizycznych	1.243.174
2).	Podatek dochodowy od osób prawnych	145.352
3).	Dochody z dzierżawy i leasingu	126.607
4).	Wpływy z usług	167.899
5).	Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych	1.777.124
6).	Podatek rolny	13.157
7).	Wpływy z karty podatkowej	26.039
8).	Podatek leśny	14.860
9).	Podatek od nieruchomości	9.613.956
10).	Podatek od spadku i darowizn	8.034
11)	Opłata skarbowa	640.929
12).	Podatek od posiadania psów	1.919
13).	Podatek od środków transportowych	183.653
14).	Różne opłaty	1.309.093
15).	Różne dochody	421.948
16).	Odsetki	654.343
	RAZEM:	16.361.807

ZESTAWIENIE TO NIE OBEJMUJE:

a)      dotacji celowych otrzymanych na zadania bieżące (powierzone);

b)      dotacji celowych na realizację inwestycji własnych;

c)      dotacji celowych na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej;

d)     dotacji celowych na dofinansowanie zadań bieżących;

e)      subwencji ogólnych z budżetu państwa.

Z wyżej wymienionych pozycji gmina uzyskała wpływy w wysokości 4.083.211.

Plan dochodów zakładał ogółem wpływy w wysokości 19.032.201, zaś uzyskane dochody wynoszą 20.445.018, a wykonanie wynosi 107,42%.

---

[1] A. Borodo, Samorząd Terytorialny, System prawnofinansowy, Warszawa 1997, str. 61-65.

Struktura funkcjonalno-przestrzenna

https://pracezadministracji.eu/struktura-funkcjonalno-przestrzenna-gminy/

Analiza wykonania wszystkich zadań budżetowych

Wykonanie budżetu ustalonego przez radę gminy podlega ogólnym zasadom określonym w ustawie „prawo budżetowe”1 oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Wykonanie budżetu podlega kontroli rady gminy, która wyraża się w pojęciu uchwał w przedmiocie absolutorium dla zarządu.

Zgodnie z obowiązkiem lokalnego samorządu gminnego o rozliczeniu się przed mieszkańcami z wydatków publicznych – czyli pieniędzy podatników, zostało wywieszone do publicznego wglądu (tablice informacyjne) szczegółowe rozliczenie finansowe Rady Gminy za 2002 rok.

Sesja Rady Gminy na której podjęto uchwałę (Nr RG XVI/100/1) dotyczącą realizacji wykonania budżetu za 2002 rok oraz udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy Sitkówka-Nowiny odbyła się 29.03.2001 roku. Zgodnie ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2002 rok przez Zarząd Gminy na wyżej wymienionej sesji Rady Gminy, wykonanie to przedstawia się następująco:

I. Plan budżetu na 2002 rok zamykał się kwotami po stronach:

1). dochodów 18.641.505

- w tym dotacje celowe związane z realizacją zadań zleconych gminie; 651.467

2). wydatków 18.541.505

- w tym wydatki na zadania zlecone 651.467

Na koniec roku po otrzymaniu decyzji z Ministerstwa Finansów, dotacji od Wojewody Świętokrzyskiego, Starosty Powiatu Kieleckiego i wprowadzenia nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych – budżet ten przedstawia się następująco:

1). Dochody z zadaniami zleconymi, powierzonymi i obcymi (1.044.939); 19.032.200,74

2). Wydatki na zadania zlecone, powierzone i obce (1.044.936); 21.119.200,74

Różnica po stronie:2

a) dochodów 390.695,74

b) wydatków 2.577.695,74

II. Dochody na plan 19.032.200,74 zł wykonano w wysokości 20.445.018,35 zł tj. 107,42%. Analizując realizację dochodów należy stwierdzić, że przebiegała ona na poziomie założeń planowanych.

Najwyższy wskaźnik realizacji dochodów nastąpił:

1). w dziele „Ochrona zdrowia” tj. 999,99%, wpływ ten uzyskano ze zwrotu rozliczenia zadania inwestycyjnego „Modernizacja Ośrodka Zdrowia w Nowinach”, gdzie w dziale tym nie planowano tych dochodów.

2). w dziele „Finanse” – 540,77%, dochody pochodzą z odsetek od rachunków bankowych i od gromadzonych środków na rachunkach bankowych.

Najwyższy wskaźnik w wykonaniu dochodów nie występuje, gdyż wskaźniki przybliżają się do 100% realizacji.

III. Wydatki na plan 21.119.201 zł wydatkowano w wysokości 20.202.381 zł tj. 95,66%. W realizacji nie wystąpiły przekroczenia planowanych wielkości. Należy nadmienić, że dokonywanie wydatków budżetowych odbywało się w granicach uchwalonych wydatków na 2002 rok (wykonanie to obrazuje załącznik nr 12).

Wydatki w poszczególnych działach klasyfikacji budżetowej, według najważniejszych pozycji wykorzystania środków na określone cele przedstawiają się następująco.

ROLNICTWO

1). Świadectwa pochodzenia zwierząt 817

2). Zakup studni od Cementowni „Nowiny”
150.000

3). Opracowanie projektów na wodociągi w miejsc. Kowala, Zgórsko oraz ich wykonanie 100.00

TRANSPORT

1). Utwardzenie drogi w Szewcach 7.875

2). Kamień na utwardzenie drogi w Szewcach 6.390

3). Akcja Zima – do GZB 10.000

4). Znaki drogowe, tablice ogłoszeń 1.480

5). Remonty przystanków 1.447

6). Akty notarialne przy przyjęciu dróg – ogłoszenia prasowe 2.860

7). Koszty uliczne 9.596

8). Dzierżawa pod znaki „Gmina Wita” 500

9). Uprzątanie rowów w miejsc. Trzcianki 7.490

10). Wykonanie chodnika i wjazdów w miejsc. Zagrody 120.000

11). Droga w miejsc. Zgórsko 400.000

12). Droga w miejsc. Wola Murowana 800.000

13). Projekty i remonty dróg w miejsc. Zgórsko 500.000

GOSPODARKA KOMUNALNA

1). Dopłaty do biletów MZK i PKS 236.929

2). Oświetlenie uliczne 196.445

3). Budowa i remonty linii elektrycznych w miejsc. Zgórsko, Kowala 196.445

4). Budowa kanalizacji w miejsc. Bolechowice 800.000

5). Budowa kanalizacji w miejsc. Szewce-Zawada 1.100.000

6). Projekty i wykonawstwo sieci kanalizacyjnej w miejsc. Kowala i Zgórsko 50.000

7). Projekt sieci kanalizacyjnej w miejsc. Sitkówka 4.000


GOSPODARKA MIESZKANIOWA ORAZ NIEMATERISLNE USŁUGI KOMUNALNE

1). Przekazanie do GZB dotacji w wysokości 679.995

2). Utrzymanie jednostek OSP 458.768

3). Wykup działek pod garaże 38.659

4). Udział w kosztach i utrzymania budynków „ZUG” i „Instytut” 56.522

5). Opracowanie geodezyjne i kartograficzne, usługi materialne 127.534

6). Pozostała działalność 95.342


KULTURA I SZTUKA

1). Utrzymanie Gminnej Biblioteki Publicznej w Nowinach (płace i pochodne) 91.561

2). Materiały czystościowe, biurowe, prenumerata 8.237

3). Konserwacja sprzętu przeciwpożarowego, opłata pocztowa 105

4). Zakup książek 8.558

5). Szkolenie 807

6). Utrzymanie świetlicy wiejskiej w miejsc. Szewce; opł. pocztowe 10.856

7). Materiały czystościowe; węgiel 2.209


OCHRONA ZDROWIA

1). Dotacja na lecznictwo laboratoryjne 90.000

2). Środki na profilaktykę 7.500

3). Środki na zakup sprzętu medycznego 31.500

4.) Środki na usługi Izby Wytrzeźwień 4.800

5). Dofinansowanie ferii zimowych, kolonii, prowadzenie profilaktyki przeciwalkoholowej 41.997


OPIEKA SPOŁECZNA

1). Usługi opiekuńcze 31.205

2). Zasiłki i pomoc w naturze 701.883

3). Utrzymanie G.O.P.S. 127.141

4). Dodatki mieszkaniowe 27.287

5). Wypłaty zasiłków dla kombatantów i dożywianie dzieci 9.056

6). Składki na ubezpieczenie zdrowotne od zasiłków 38.853


KULTURA FIZYCZNA I SPORT

1) Dotacje dla G.O.K.S. i R. na utrzymanie 240.000

2) Dotacje na utrzymanie Klubu Piłki Nożnej 327.950

3) Dotacja na pawilon sportowy i boisko 100.000


RÓŻNA DZIAŁALNOŚĆ

1) Wykonanie spisu rolnego 634

2) Dodatki dla osób i jednostek organizacyjnych znajdujących się w trudnych sytuacjach materialnych 72.264


ADMINISTRACJA PAŃSTWOWA I SAMORZĄDOWA

1) Zadania zlecone i powierzone (dotyczy środków otrzymanych od Wojewody i Starosty) 53.317

2) Koszty utrzymania Rady Gminy (diety radnych) 93.500

3) Ryczałt i samochód Przewodniczącego Rady Gminy 2.361

4) Zakup materiałów spożywczych, czasopism, kalendarzy, gadżetów, dzienników urzędowych 17.094

5) Rozmowy telefoniczne, wynajem autobusu, koszty ogłoszeń prasowych 5.716

6) Koszty utrzymania Urzędu Gminy (wynagrodzenia i pochodne) 1.509.858

7) Diety za posiedzenia zarządu 23.550

8) Koszty ryczałtu samochodu Wójta, zakup biletów MZK, delegacje 4.401

9) Zakup materiałów biurowych, czystościowych, artykułów spożywczych na posiedzenia Komisji i Zarządu, prenumeraty czasopism, dzienników ustaw, monitorów dzienników urzędowych, poradników, tonerów, papieru, tuszu do drukowania, paliwa i akcesoriów do samochodu służbowego, gadżety, artykuły promocyjne gminy 188.852

10) Za dostawę energii elektrycznej, wody i odprowadzenie ścieków, c.o. 52.056

11) Usługi telefoniczne, naprawy maszyn biurowych i kserokopiarek, usługi administracyjne, nadzoru, autorskie Z.E.T.O., opłaty pocztowe, konserwacja sieci komputerowej, monitoring budynku biurowego, korzystanie z internetu, abonament za parkowanie samochodu służbowego 168.727

12) Szkolenia pracownicze, prowizje bankowe, ogłoszenia prasowe, przeglądy techniczne samochodu służbowego 20.725

13) Opłaty sądowe, skarbowe, koszty egzekucyjne, koszty ubezpieczenia samochodu służbowego, kierowcy i osób przewożonych 27.691

14) Odszkodowanie za wypadek w pracy 1.273

15) Zakup (dotacja) samochodu służbowego, prace projektowe remontu budynku administracji, budowa garaży i parkingu 399.357

16) Inkaso sołtysów 14.763 

BEZPIECZEŃSTWO PUBLICZNE

1) Zakup paliwa, alkotestu, kserokopiarki 27.335

2) Remont komisariatu 8.143

3) Mapy, worki na sprzątanie świata 748


RÓŻNE ROZLICZENIA

1) Wpłaty na zwiększenie subwencji (środki odprowadzone do Ministra Finansów) 1.772.855


URZĘDY ORGANÓW WŁADZY, KONTROLI I SĄDOWNICTWA

1) Prowadzenie rejestru wyborców 870

2) Wydatki na wybory prezydenckie 9.160

3) Wydatki na wybory uzupełniające i referendum 9.568


OŚWIATA I WYCHOWANIE

Opis wydatków dotyczących tego działu stanowi załącznik złożony przez Zespół Obsługi Szkół i Przedszkola w Nowinach

Wynikiem finansowym za 2002 rok (różnica wykonania dochodów i wydatków) jest osiągnięta nadwyżka w wysokości 242.637,20 natomiast wysokość całej nadwyżki z roku 2002 i lat poprzednich wynosi 1.500.670,41 zł.

Wykonanie dochodów i wydatków według działów, zgodnie z załącznikami nr 11 i 12 do sprawozdania z wykonania budżetu przedstawia się następująco:

DOCHODY

NAZWA DZIAŁU		PLAN	WYKONANIE
1)	Leśnictwo	_	326
2)	Gospodarka komunalna	110.280	110.280  (100%)
3)	Gospodarka mieszkaniowa oraz niematerialne usługi mieszkaniowe	2.112.840	2.018.651
4)	Oświata i wychowanie	280.956	279.089
5)	Ochrona zdrowia	31.500	323.057
6)	Opieka społeczna	768.292	769.063
7)	Różna działalność	1.300.634	1.250.710
8)	Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od jednostek nie posiadających osobowości prawnej	11.118.850	11.956.614
9)	Administracja państwowa i samorządowa	148.617	136.228
10)	Finanse	100.000	540.768
11)	Różne rozliczenia	3.046.539	3.046.539
12)	Urzędy naczelnych organów władzy i kontroli sądownictwa	13.693	13.693
	OGÓŁEM DOCHODY	19.032.201	20.445.018

WYDATKI

NAZWA DZIAŁU		PLAN	WYKONANIE
1)	Rolnictwo	250.880	250.817
2)	Transport	1.870.000	1.867.638
3)	Gospodarka komunalna	2.644.280	2.517.374
4)	Gospodarka mieszkaniowa oraz niematerialne usługi komunalne	1.936.180	1.456.820
5)	Oświata i wychowanie	7.914.926	7.758.958
6)	Kultura i sztuka	129.360	122.334
7)	Ochrona zdrowia	204.500	175.797
8)	Opieka społeczna	998.325	949.875
9)	Kultura fizyczna i sport	667.950	667.950
10)	Różna działalność	76.634	72.898
11)	Administracja państwowa  i samorządowa	2.626.246	2.583.241
12)	Bezpieczeństwo publiczne	57.000	36.226
13)	Różne rozliczenia	1.723.322	1.722.855
14)	Urzędy naczelnych organów władzy, kontroli i sądownictwa	19.598	19.598
	OGÓŁEM WYDATKI	21.119.201	20.202.381

Analizując działy i rozdziały klasyfikacyjne budżetu 2002 roku w Gminie Sitkówka-Nowiny, zarówno po stronie dochodów jak i wydatków Zarząd Gminy zrealizował z nadwyżką uchwalony wcześniej budżet, uzyskując odpowiednie rezerwy.

Ogólny wskaźnik dochodów wyniósł 107,42%, zaś wydatków 95,66%. Powstała nadwyżka w wysokości 242.637,20 zł będzie kumulować nadwyżki z lat ubiegłych i łącznie na dzień 01.01.2003 roku wynosi 1.500.670,41.

---

1 Prawo budżetowe – ustawa z dnia 5.01.1991 rok (Dz. U. z 1993 roku Nr 72 poz. 344 z późn. zm.)

2 Wykonanie dochodów wg. najważniejszych źródeł działów i rozdziałów przedstawiają załącznik

 nr 10 i 11 oraz wydatki – załącznik nr 12.

Prawne podstawy funkcjonowania samorządu gminnego

W polskiej nauce prawa administracyjnego już w okresie przedwojennym problematyka samorządu terytorialnego była przedmiotem żywego zainteresowania. Poświecono jej znacznie więcej miejsca niż organom administracji rządowej. Przede wszystkim zasługują na uwagę rozważania zmierzające do określenia istoty podmiotowości samorządu terytorialnego, chociaż opisywano również genezę samorządu, aktualnie jego reformy w kraju i za granicą oraz poszczególne zagadnienia o charakterze organizacyjnym.

O istocie samorządu terytorialnego przesądza podmiot oraz przedmiot samorządu i sposób wykonywania przezeń zadań publicznych.

Samorząd terytorialny – stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań.[1]

Istotą samorządu terytorialnego jest zarząd sprawami publicznymi przez samych zainteresowanych.

            Z punktu widzenia prawa administracyjnego samorząd terytorialny – jest zdecentralizowanej formą ustrojową administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność. Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego są adresatami norm prawnych, sytuujących je jako wyodrębnione podmioty prawne w strukturze organizacyjnej państwa. W miejsce dotychczas jednolitej, działającej na zasadzie centralizmu i hierarchicznego podporządkowania administracji państwowej występuje administracja rządowa i administracja samorządowa.

            W 1990 roku zapoczątkowano restytucję samorządu terytorialnego, wówczas tylko na poziomie gminy. W wyniku reformy przywrócono dualistyczny model ustroju administracji publicznej w terenie.[2] Składa się ona aktualnie z dwóch pionów: rządowego i samorządowego. Pierwszy z nich zbudowany jest na zasadzie centralizmu i oparty na zawodowym aparacie urzędniczym. Drugi natomiast, został ukształtowany na zasadzie decentralizacji i pomocniczości.[3]

Nie zaprzestano jednak dyskusji politycznych, jak i przedmiotowych co do utworzenia wyższych szczebli samorządu. Wynik tych rozważań znalazł odzwierciedlenie w postanowieniach Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku. Zgodnie z nimi ustrój terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej (art. 15 ust. 1). Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi w mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje przysługują mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 1). W ten sposób Konstytucja rozstrzyga o istocie samorządu i kierunku dalszych prac legislacyjnych.

Z powyższych postanowień wynika, że wspólnota samorządowa powstaje z mocy samego prawa, a przynależność do niej ma charakter powszechny i przymusowy. O przynależności do danej wspólnoty przesądza fakt zamieszkania na terenie danej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego. Trwa ona przez czas zamieszkania. Nie jest możliwe odmówienie przynależności do wspólnoty ani też wykluczenie z niej w drodze np. uchwały jej organu.

Jednostkami samorządu terytorialnego są: gmina, powiat, województwo.

            Zgodnie z art. 1 u.s.g., pod pojęciem gminy należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Użyte przez ustawodawcę pojęcie „wspólnoty”, na oznaczenie wszystkich mieszkańców terytorium wyodrębnionego prawnie jako gmina, ma walor kwalifikujący, czego nie można brać dosłownie. Mieszkańcy gminy nie stanowią bowiem wspólnoty w etymologicznym znaczeniu tego słowa. Nie posiadają również wyłącznie wspólnych interesów z gminą jako osobnym podmiotem prawnym. Niemniej elementami kwalifikującymi ich do wspólnoty jest przynależność do niej z mocy samego prawa oraz okoliczności, że przynależność ta nie zależy ani od organów samorządowych, ani też od woli mieszkańców.

            Gmina jest zatem prawnie zorganizowanym terytorialnie związkiem mieszkańców, określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa i wyodrębnionym od państwa poprzez nadanie osobowości prawnej.

            Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 konstytucji). Wspólnota samorządowa wykonując zadania publiczne uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przyznaną mu część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zakres tych zadań zależy zawsze od władz centralnych, ponieważ jest określony w drodze ustawy.

            Konstytucja RP sankcjonuje trzy podstawowe zasady odnoszące się do funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Są to:

a)      zasada pomocniczości;

b)     zasada samodzielności;

c)      zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego.

Pierwsza zasada sformułowana w konstytucji jest adresowana do wszystkich władz publicznych, aby w swych działaniach umacniały uprawnienia obywateli i ich wspólnot. W stosunkach prawnych (art. 166 Konstytucji), jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb swoich mieszkańców. Powiat i województwo, działają na większym obszarze i pełnią funkcję pomocniczą w stosunku do gmin w sensie realizacji zadań o charakterze ponadgminnym. Inny aspekt tej zasady polega na tym, że organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania administracji rządowej.

Zasada samodzielności wynika z art. 16 ust. 2 i art. 165 konstytucji. Zgodnie z powyższym jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Jednostki samorządowe są niezależne od organów administracji rządowej (od wojewody), oraz jednostki te (gmina, powiat, województwo) nie są sobie hierarchicznie podporządkowane. Niezależność nie wyklucza możliwości stanowienia o obowiązkach gmin przez powiat, województwo czy też wojewodę.

Zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego została zawarta w art. 163 konstytucji. W oparciu o tą zasadę przyjmuje się, że w przypadku, gdy przepis ustawy nie zastrzega wyraźnie właściwości do załatwienia określonej sprawy dla administracji państwowej, to sprawa ta należy do gestii organów samorządu terytorialnego. Jednocześnie konstytucja zastrzega rozpoznawanie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. W razie wątpliwości, należy oprzeć się na zasadzie domniemania właściwości gminy – art. 164 ust. 3.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, że komunalne korporacje terenowe mają w ramach ustaw prawo zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z kompetencji lub przekazane innym organom (art. 4 ust. 2).

Podział terytorialny nie jest tworem stałym. Podlega on rozwojowi i zmianom w zależności od polityki państwa w sferze administracji, gospodarki, kultury itd. Podział nie odpowiadający zmienionym warunkom nie powinien być utrzymywany, gdyż staje się hamulcem rozwoju (jednak zmiany podziału terytorialnego są bardzo kosztowne i dlatego winny być zawsze dokładnie przemyślane, poprzedzone stosownymi badaniami, analizami oraz skonsultowane z miejscowymi społecznościami).

---

[1] E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1997, s. 22.

[2] Opracowanie zbiorowe, Reforma samorządu terytorialnego, t. I, Szczecin – Zielona Góra 1999, str. 13.

[3] Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1997, s. 12.