Radny pełni funkcję publiczną. Jako
reprezentant mieszkańców traktowany jest jak osoba zaufania publicznego.
Oczekuje się, że będzie to osoba charakteryzująca się cechami, o których
wspominałam już w pierwszym rozdziale pracy, a więc bezinteresowna,
nieprzekupna, obiektywna, odpowiedzialna, działająca jawnie i uczciwie.
Niestety, obserwacje naszej sceny
politycznej w ostatnich latach nie napawają optymizmem i to zarówno w stosunku
do władzy najniższego, jak i najwyższego szczebla. Stąd też dążenie do
stworzenia pewnych gwarancji etycznego postępowania, głównie poprzez zakazy
łączenia mandatu deputowanego z określonymi funkcjami i zajęciami oraz tworzenie przepisów antykorupcyjnych.
Temu celowi właśnie służą zmiany dokonywane
w ustawie o samorządzie terytorialnym po 1995 r. oraz ustawa o ograniczeniu
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne uchwalona w
1997 r.[1] zwana potocznie ustawą antykorupcyjną.
Sprzyjać etycznemu działaniu radnych mają
przepisy:
1)
zakazujące łączenia funkcji i stanowisk,
2)
określające zasady
prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej,
3)
normujące sytuację
radnych we władzach spółek,
4)
ograniczające prawo
radnych do posiadania udziałów i akcji
Ad. 1. Zgodnie z art. 24a ustawy o
samorządzie terytorialnym, radny nie może nawiązać stosunku pracy w urzędzie
gminy, w której uzyskał mandat, oraz nie może wykonywać funkcji kierownika w
jednostce organizacyjnej tej gminy. Podjecie takiej pracy przez radnego jest
równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu[2].
Jeżeli osoba wybrana na
radnego pozostaje w stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat
lub wykonuje funkcje kierownika (lub jego zastępcy) w jednostce organizacyjnej
tej gminy, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu jest obowiązana złożyć
wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników
wyborów przez właściwy organ wyborczy.[3]
Radny taki otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz
3-miesięczny po jego wygaśnięciu.[4]
Po wygaśnięciu mandatu
odpowiednio urząd gminy lub gminna jednostka organizacyjna mają obowiązek
przywrócenia radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku pracy z
wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie radny otrzymywałby, gdyby
nie przysługujący urlop bezpłatny. Radny zgłasza gotowość przystąpienia do
pracy w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu.[5]
Art. 24d ustawy o
samorządzie terytorialnym obliguje organ gminy do zasięgnięcia opinii komisji
rewizyjnej rady w przypadku chęci powierzenia radnemu wykonywania pracy na
podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej lub udzielenia zamówienia
publicznego w zakresie nie objętym przepisami o zamówieniach publicznych.
Ad. 2. Zgodnie z obowiązującymi od 28 grudnia 1998 r.
zmianami w ustawie o samorządzie województwa i Ordynacji wyborczej do rad gmin,
rad powiatów i sejmików województw, wszyscy radni mogą prowadzić
działalność gospodarczą z wyjątkiem tej, która jest związana z
wykorzystaniem mienia komunalnego.[6] Nowelizacja
ta usunęła dwie istotne różnice pomiędzy radnym województwa a radnym gminy
i powiatu. Przed nowelizacją regulacje ustawy o samorządzie powiatowym i o
samorządzie województwa odmiennie określały pozycję radnego powiatu i radnego
województwa w zakresie ograniczenia prowadzenia przez nich działalności
gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym
do radnego powiatu stosuje się odpowiednio przepisy art. 24e-24h ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Przepisy te wprowadzają ogólny zakaz
prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego
oraz nakładają na radnych obowiązek składania oświadczeń o stanie majątkowym.
Natomiast art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa nakazywał
stosować do radnego województwa przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje
publiczne Przepisy tej ustawy zakazują osobom, do których ma ona zastosowanie,
a więc również radnym województwa, prowadzenia jakiejkolwiek działalności
gospodarczej, poza działalnością rolniczą oraz wprowadzają rygorystyczne zakazy
dotyczące udziału w spółkach prawa handlowego. W tym stanie rzeczy, po wejściu
w życie ustaw o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, w zakresie
ograniczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, radni
województwa znajdowali się w różnej pozycji niż radni gminni i powiatowi.
Wspomniana nowelizacja zrównała prawa radnych wszystkich szczebli i teraz
nie mogą oni prowadzić tylko takiej działalności gospodarczej, która wiązałaby
się z wykorzystaniem mienia komunalnego[7]
Ad. 3. Radni nie mogą
być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani
pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem komunalnych
osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby.[8]Wybór
lub powołanie radnego do tych władz są z mocy prawa nieważne. Jeżeli wspomniany
wybór lub powołanie miało miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, radny
jest obowiązany zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie do 3 miesięcy od
dnia złożenia ślubowania. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji,
radny traci je z mocy prawa po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia
ślubowania.[9]
Radni sejmików województw, którzy zostali wybrani 11 października 1998 r., do
których ma zastosowanie powyższa regulacja, obowiązani są zrzec się stanowiska
lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od
28 grudnia 1998 r.[10]
Ad. 4. Radni nie mogą
posiadać pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa
handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w
których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet
powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie
niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat
po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień, takich jak
prawo głosu, prawo do dywidendy, prawo do podziału majątku, prawo poboru.
***
Przepisy
antykorupcyjne wywołały spore poruszenie wśród radnych. Nie trzeba było
długiego czasu, aby w ich sprawie musiał zająć stanowisko Trybunał Konstytucyjny.
Według orzeczenia TK z 1996 r.[11]
celem zmian dokonanych w 1995 r. w ustawie o samorządzie terytorialnym było
przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym i stworzenie niezbędnego dystansu
pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminie. Ustawodawca może
nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich
działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w
racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że
zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu.
Interes
publiczny, którego realizacji mają służyć antykorupcyjne
przepisy polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje
i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność
czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać
zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Nie
sprzeciwia się to zasadzie równości obywateli wobec prawa, bo zasada ta nie
sprzeciwia się różnemu traktowaniu przez prawo różnych podmiotów. Fakt piastowania
mandatu w sposób dostateczny odrębne traktowanie radnych. Problemy na tle
zasady równości mogłyby się pojawić dopiero wówczas, gdyby ustawodawca
wprowadził zróżnicowanie wewnętrzne wśród radnych. Nie można natomiast przyrównywać
w tym zakresie sytuacji radnych i posłów, bo organy, do których oni przynależą
mają odrębny charakter konstytucyjny.
Nie
sprzeciwia się to też konstytucyjnemu prawu do pracy, bo prawa tego nie można
rozumieć w sposób absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy,
których łączenia może zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu
przedstawicielskiego może rzutować ograniczająco na swobodę wyboru czy
zachowania miejsca pracy. Sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru
obowiązkowego i dopóki ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru
między mandatem a zatrudnieniem, nie można mówić o naruszeniu prawa do
pracy.
[1]
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności
gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.(Dz. U. Nr 106, poz. 679 z
dnia 11 września 1997 r.)
[2]
Nie dotyczy to radnych wybranych do zarządu, z którymi stosunek pracy
nawiązywany jest na podstawie wyboru. Ibidem, art. 24a, ust. 3
[3]
Ibidem, art. 24b, ust. 1
[4]
Urlop bezpłatny przysługuje radnemu bez względu na rodzaj i okres trwania
stosunku pracy. Stosunek pracy zawarty na czas określony, który ustałby przed
terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, zostaje przedłużony do 3 miesięcy po
zakończeniu tego urlopu. W przypadku radnego wykonującego funkcję kierownika w
jednostce organizacyjnej, przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie
kadencji, termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny wynosi 6 miesięcy od
dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki. Jeżeli radny nie złoży wniosku o
urlop bezpłatny, jest to równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
[5]
Ibidem, art. 24c
[6]
Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do
poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób
prawnych, w tym przedsiębiorstw. Bardzo zbliżone są określenia mienia powiatu i
mienia województwa, zawarte w ustawach o samorządach odpowiednio powiatu i
województwa.
[7]
Zgodnie z treścią art. 24f ustawy o samorządzie terytorialnym, radni nie mogą
prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi
osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, a także zarządzać taką
działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej
działalności.
[8]
Ibidem, art. 24f, ust. 2
[9]
Ibidem, art. 24f, ust. 4
[10]
Zakaz dotyczący powołania na członka władz nie dotyczy radnych, o ile zostali
oni wyznaczeni do wyżej określonych spółek jako reprezentanci mienia
komunalnego; mogą oni otrzymywać odrębne wynagrodzenie z tytułu sprawowania
funkcji w takiej spółce. Wysokość tego wynagrodzenia łącznie z dietami w jednej
spółce nie może przekraczać miesięcznie czterokrotności najniższego
wynagrodzenia pracowników za pracę, obowiązującego w grudniu roku
poprzedzającego, określonego przez ministra pracy i polityki socjalnej. Jeżeli
wynagrodzenie przyznane przez spółkę jest wyższe, nadwyżka stanowi dochód
budżetu gminy, której organ delegował pobierającego wynagrodzenie. Warto
przypomnieć, że radni jako reprezentanci mienia komunalnego nie mogą zostać wyznaczeni
do więcej niż dwóch spółek.
[11]
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r. K 29/95 OTK
1996/2/10
