czwartek, 5 grudnia 2013

Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej i zajmowaniu niektórych stanowisk przez radnego



Radny pełni funkcję publiczną. Jako reprezentant mieszkańców traktowany jest jak osoba zaufania publicznego. Oczekuje się, że będzie to osoba charakteryzująca się cechami, o których wspominałam już w pierwszym rozdziale pracy, a więc bezinteresowna, nieprzekupna, obiektywna, odpowiedzialna, działająca jawnie i uczciwie.
Niestety, obserwacje naszej sceny politycznej w ostatnich latach nie napawają optymizmem i to zarówno w stosunku do władzy najniższego, jak i najwyższego szczebla. Stąd też dążenie do stworzenia pewnych gwarancji etycznego postępowania, głównie poprzez zakazy łączenia mandatu deputowanego z określonymi funkcjami i zajęciami oraz  tworzenie przepisów antykorupcyjnych.
Temu celowi właśnie służą zmiany dokonywane w ustawie o samorządzie terytorialnym po 1995 r. oraz ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne uchwalona w 1997 r.[1] zwana potocznie ustawą antykorupcyjną. 
Sprzyjać etycznemu działaniu radnych mają przepisy:
1)        zakazujące  łączenia funkcji i stanowisk,
2)        określające zasady prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej,
3)        normujące sytuację radnych we władzach spółek,
4)        ograniczające prawo radnych do posiadania  udziałów i akcji
Ad. 1. Zgodnie z art. 24a ustawy o samorządzie terytorialnym, radny nie może nawiązać stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, oraz nie może wykonywać funkcji kierownika w jednostce organizacyjnej tej gminy. Podjecie takiej pracy przez radnego jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu[2].
Jeżeli osoba wybrana na radnego pozostaje w stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat lub wykonuje funkcje kierownika (lub jego zastępcy) w jednostce organizacyjnej tej gminy, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu jest obowiązana złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.[3] Radny taki otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz 3-miesięczny po jego wygaśnięciu.[4]
Po wygaśnięciu mandatu odpowiednio urząd gminy lub gminna jednostka organizacyjna mają obowiązek przywrócenia radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku pracy z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie radny otrzymywałby, gdyby nie przysługujący urlop bezpłatny. Radny zgłasza gotowość przystąpienia do pracy w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu.[5]
Art. 24d ustawy o samorządzie terytorialnym obliguje organ gminy do zasięgnięcia opinii komisji rewizyjnej rady w przypadku chęci powierzenia radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej lub udzielenia zamówienia publicznego w zakresie nie objętym przepisami o zamówieniach publicznych.
Ad. 2. Zgodnie z obowiązującymi od 28 grudnia 1998 r. zmianami w ustawie o samorządzie województwa i Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wszyscy radni mogą prowadzić działalność gospodarczą z wyjątkiem tej, która jest związana z wykorzystaniem mienia komunalnego.[6] Nowelizacja ta usunęła dwie istotne różnice pomiędzy radnym województwa a radnym gminy i powiatu. Przed nowelizacją regulacje ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa odmiennie określały pozycję radnego powiatu i radnego województwa w zakresie ograniczenia prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym do radnego powiatu stosuje się odpowiednio przepisy art. 24e-24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Przepisy te wprowadzają ogólny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego oraz nakładają na radnych obowiązek składania oświadczeń o stanie majątkowym. Natomiast art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa nakazywał stosować do radnego województwa przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne Przepisy tej ustawy zakazują osobom, do których ma ona zastosowanie, a więc również radnym województwa, prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, poza działalnością rolniczą oraz wprowadzają rygorystyczne zakazy dotyczące udziału w spółkach prawa handlowego. W tym stanie rzeczy, po wejściu w życie ustaw o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, w zakresie ograniczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, radni województwa znajdowali się w różnej pozycji niż radni gminni i powiatowi.
Wspomniana nowelizacja zrównała prawa radnych wszystkich szczebli i teraz nie mogą oni prowadzić tylko takiej działalności gospodarczej, która wiązałaby się z wykorzystaniem mienia komunalnego[7]
Ad. 3. Radni nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby.[8]Wybór lub powołanie radnego do tych władz są z mocy prawa nieważne. Jeżeli wspomniany wybór lub powołanie miało miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, radny jest obowiązany zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji, radny traci je z mocy prawa po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.[9] Radni sejmików województw, którzy zostali wybrani 11 października 1998 r., do których ma zastosowanie powyższa regulacja, obowiązani są zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 28 grudnia 1998 r.[10]
Ad. 4. Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień, takich jak prawo głosu, prawo do dywidendy, prawo do podziału majątku, prawo poboru.
***
Przepisy antykorupcyjne wywołały spore poruszenie wśród radnych. Nie trzeba było długiego czasu, aby w ich sprawie musiał zająć stanowisko Trybunał Konstytucyjny. Według orzeczenia TK z 1996 r.[11] celem zmian dokonanych w 1995 r. w ustawie o samorządzie terytorialnym było przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym i stworzenie niezbędnego dystansu pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminie. Ustawodawca może nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu.
Interes publiczny, którego realizacji mają służyć antykorupcyjne przepisy polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Nie sprzeciwia się to zasadzie równości obywateli wobec prawa, bo zasada ta nie sprzeciwia się różnemu traktowaniu przez prawo różnych podmiotów. Fakt piastowania mandatu w sposób dostateczny odrębne traktowanie radnych. Problemy na tle zasady równości mogłyby się pojawić dopiero wówczas, gdyby ustawodawca wprowadził zróżnicowanie wewnętrzne wśród radnych. Nie można natomiast przyrównywać w tym zakresie sytuacji radnych i posłów, bo organy, do których oni przynależą mają odrębny charakter konstytucyjny.
Nie sprzeciwia się to też konstytucyjnemu prawu do pracy, bo prawa tego nie można rozumieć w sposób absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy, których łączenia może zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu przedstawicielskiego może rzutować ograniczająco na swobodę wyboru czy zachowania miejsca pracy. Sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru obowiązkowego i dopóki ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem a zatrudnieniem, nie można mówić o naruszeniu prawa do pracy.

[1] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.(Dz. U. Nr 106, poz. 679 z dnia 11 września 1997 r.)
[2] Nie dotyczy to radnych wybranych do zarządu, z którymi stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie wyboru. Ibidem, art. 24a, ust. 3
[3] Ibidem, art. 24b, ust. 1
[4] Urlop bezpłatny przysługuje radnemu bez względu na rodzaj i okres trwania stosunku pracy. Stosunek pracy zawarty na czas określony, który ustałby przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, zostaje przedłużony do 3 miesięcy po zakończeniu tego urlopu. W przypadku radnego wykonującego funkcję kierownika w jednostce organizacyjnej, przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji, termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny wynosi 6 miesięcy od dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki. Jeżeli radny nie złoży wniosku o urlop bezpłatny, jest to równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
[5] Ibidem, art. 24c
[6] Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Bardzo zbliżone są określenia mienia powiatu i mienia województwa, zawarte w ustawach o samorządach odpowiednio powiatu i województwa.
[7] Zgodnie z treścią art. 24f ustawy o samorządzie terytorialnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
[8] Ibidem, art. 24f, ust. 2
[9] Ibidem, art. 24f, ust. 4
[10] Zakaz dotyczący powołania na członka władz nie dotyczy radnych, o ile zostali oni wyznaczeni do wyżej określonych spółek jako reprezentanci mienia komunalnego; mogą oni otrzymywać odrębne wynagrodzenie z tytułu sprawowania funkcji w takiej spółce. Wysokość tego wynagrodzenia łącznie z dietami w jednej spółce nie może przekraczać miesięcznie czterokrotności najniższego wynagrodzenia pracowników za pracę, obowiązującego w grudniu roku poprzedzającego, określonego przez ministra pracy i polityki socjalnej. Jeżeli wynagrodzenie przyznane przez spółkę jest wyższe, nadwyżka stanowi dochód budżetu gminy, której organ delegował pobierającego wynagrodzenie. Warto przypomnieć, że radni jako reprezentanci mienia komunalnego nie mogą zostać wyznaczeni do więcej niż dwóch spółek.
[11] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r. K 29/95 OTK 1996/2/10

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz