Samorząd terytorialny jako podmiot polityki przestrzennej

Samorząd terytorialny jako podmiot polityki przestrzennej jest, zgodnie z postanowieniami ustawowymi, autonomiczny w stosunku do administracji rządowej. W polityce, przestrzennej, co wynika z jej istoty, administracja rządowa i samorządowa tworzą jednak jeden spójny system podejmowania decyzji. W polityce przestrzennej, co wynika z jej istoty, administracja rządowa i samorządowa tworzą jednak jeden spójny system podejmowania decyzji. W strategii stymulacji rozwoju, poziom samorządu terytorialnego jest postrzegany jako emanacja społeczeństwa obywatelskiego. Jest podmiotem rozszerzającym swoje uprawnienia, przyjmującym odpowiedzialność za całokształt spraw związanych z warunkami życia ludności. Poziom samorządowy jest miejscem realizacji wszystkich przedsięwzięć, bowiem na tym poziomie w najbardziej odczuwalny sposób uwidaczniają się konsekwencje podejmowanych decyzji. Warunkiem realizacji polityki przestrzennej samorządów jest konieczność wzmocnienia uprawnień gmin i przywrócenia drugiego szczebla samorządu w postaci powiatu, przyjmującego wyższy poziom obsługi ludności.
Domeną władz samorządowych w zakresie polityki przestrzennej jest:
- uwzględnienie uwarunkowań, celów i kierunków polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa, odniesionych do obszaru powiatu bądź gminy,
- określenie własnej strategii rozwoju, opartej na ocenie potrzeb i dążeń społeczności lokalnej,
- ustalenie miejsca lokalizacji, zamierzeń i przedsięwzięć wszystkich podmiotów działających na obszarze powiatu bądź gminy,
- ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów dla nowych inwestycji,
- określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów w planach miejscowych, będących głównym instrumentem polityki przestrzennej i koordynacji działań.
Realizacja zadań na poziomie podstawowym jest uzależniona od kontynuacji reformy administracji publicznej, zakładającej wzmocnienie samorządności terytorialnej. W strategii stymulacji rozwoju za ważniejsze zadania samorządu należy uznać:
- współudział w realizacji zadań rządowych w zakresie prywatyzacji majątku państwowego, uwzględniając wynikające stąd konsekwencje dla funkcjonowania własnej jednostki administracyjnej,
- czynne uczestnictwo w programach restrukturyzacji gospodarki, dbając o włączenie zadań uwzględniających przeciwdziałanie negatywnym skutkom dokonanych przeobrażeń,
- tworzenie lokalnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości, udostępniając posiadane rezerwy terenowe i inwestycyjne dla nowych przedsięwzięć w zakresie produkcji przemysłowej i usług,
- podejmowanie szerokiej akcji w celu przełamania zachowawczych i roszczeniowych postaw ludności, informując i skupiając ogół społeczeństwa wokół podejmowanych przedsięwzięć, wspierając samoorganizację w zakresie edukacji, służby zdrowia, stanu sanitarnego, bezpieczeństwa publicznego i estetyki oraz propagując rozwój samopomocy (opieka nad ludźmi niepełnosprawnymi, dziećmi i ludźmi starymi).
Działalność zasilająca strefę gospodarczą i społeczną gminy powinna się odbywać poprzez opracowanie programów tworzenia infrastruktury ekonomicznej, obejmującej rozwój:
- bankowości i instytucji ubezpieczeniowych,
- ośrodków promocji gospodarczej (informacja, marketing), dysponujących pulą atrakcyjnych ofert inwestycyjnych (nowe lokalizacje, wykorzystanie istniejących obiektów),
- specjalnych stref ekonomicznych, wykorzystujących specyficzne wartości wynikające z położenia lub potencjału gmin i niewykorzystanych rezerw.
Samorząd powinien być inicjatorem i organizatorem współdziałania instytucji naukowych z przedsiębiorstwami produkcyjnymi w tworzeniu ośrodków wysokiej technologii.
Zadania integrujące układy przestrzenne i zapewniające ich sprawne funkcjonowanie wiążą się z opracowaniem i realizacją programów modernizacji i rozwoju infrastruktury technicznej, obejmującej:
- układy drogowe nawiązujące do sieci regionalnej i krajowej,
- węzły komunikacji kolejowej i drogowej, a także w szczególnych przypadkach lotniczej, wyposażone w odpowiednie urządzenia (dworce kolejowe i autobusowe, lotniska, przejścia graniczne),
- zaopatrzenie ludności w wodę dobrej jakości (racjonalizacja zużycia, zwiększenie zasobów, głównie przez małą retencję),
- budowę oczyszczalni ścieków, sieci kolektorów i unieszkodliwienie odpadów,
- zaopatrzenie w gaz i elektryczność, modernizując i rozbudowując sieci zasilania.
Domeną samorządów terytorialnych, w coraz większym stopniu, powinno być zagwarantowanie podstawowej obsługi ludności, przejmując od administracji państwowej odpowiednie uprawnienia i środki w ramach reformy służb publicznych w zakresie: edukacji (szkoły podstawowe i średnie), służby zdrowia (przychodnie, szpitale ogólne, lekarz domowy), opieki społecznej (domy opieki dla dzieci, ludzi starych, niepełnosprawnych i bezdomnych oraz udzielanie zapomóg).
Samorządy powinny opracować (przy współpracy z administracją rządową) lokalne programy przeciwdziałania negatywnym skutkom bezrobocia, otwierając własny front robót publicznych, tworząc ośrodki przekwalifikowania zawodowego i inkubatory przedsiębiorczości oraz docierając z pomocą społeczną bezpośrednio do najbardziej potrzebujących.
Jednym z najważniejszych zadań samorządów terytorialnych jest poprawa warunków zamieszkania. Samorządy powinny opracować ogólne zasady polityki mieszkaniowej na obszarze gminy, wyróżniając szczególnie budownictwo komunalne o odpowiednim standardzie oraz otwierając nowe tereny uzbrojone dla budownictwa spółdzielczego i indywidualnego.
Ogólnym regulatorem realizacji zadań samorządów powinien być program ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, zapewniający zachowanie najbardziej cennych jego walorów i ich wykorzystanie dla dalszego rozwoju, a zwłaszcza dla różnych form turystyki i wypoczynku. Ogólną podstawę budowy programu w tym zakresie tworzy prognoza skutków wpływu funkcji i rozwoju układu osadniczego na środowisko, uwzględniająca elementy prawnie chronionego systemu obszarów przyrodniczych (parki narodowe, parki krajobrazowe, rezerwaty, strefy ochrony konserwatorskiej).
Działalność samorządów terytorialnych powinna opierać się na wzmacnianej stale tożsamości i aktywności społeczności lokalnych.
Realizacja zadań samorządów terytorialnych w wymiarze przestrzennym wymaga:
- adaptacji istniejącego zainwestowania do nowych warunków, zmieniających się do potrzeb i aspiracji ludności, uwzględniając rynkowe zasady wykorzystania majątku gminy, szczególnie w zakresie mieszkalnictwa i usług,
- elastycznego wykorzystania terenów zainwestowania, stosując mieszane formy użytkowania, zbliżające miejsca pracy do miejsc zamieszkania (lokalizacja nieuciążliwych zakładów pracy w bezpośrednim sąsiedztwie zespołów mieszkaniowych),
- stałej poprawy jakości środowiska zurbanizowanego, wykorzystując w tym celu system terenów otwartych, dbając o stan estetyczny i sanitarny miejsc publicznych oraz wprowadzając ład przestrzenny na terenach peryferyjnych,
- stosowania systemów sieciowych do poprawy funkcjonowania jednostek osadniczych, uwzględniając zindywidualizowane potrzeby mieszkańców i sprzyjające ich mobilności,
- przeciwdziałania praktykom monopolistycznym w organizacji służb komunalnych przez tworzenie przedsiębiorstw konkurujących w obsłudze ludności,
- tworzenia struktur przestrzennych odpowiadających samo- organizującemu się społeczeństwu obywatelskiemu (pomocnicze jednostki samorządowe, samorządy osiedlowe, jednostki przestrzenne mogące stanowić przedmiot opieki społecznej, organizacje społeczne).
Zasadniczą cechą układu podstawowego w kategoriach przestrzennych jest pogodzenie ustaleń ogólnych odnoszących się do stref polityki przestrzennej z konkretnymi rozstrzygnięciami przypisanymi jednoznacznie poszczególnym elementom zagospodarowania przestrzennego, przyjmując zasadę jedności czasu i przestrzeni.
Podsumowując podmiotowe ujęcie polityki przestrzennej, można stwierdzić, że charakteryzuje się ono zmiennym i zróżnicowanym podziałem kompetencji między administrację rządową i samorządową, przy założeniu konieczności decentralizacji uprawnień i deregulacji prawnej w kierunku pozostawienia większej swobody działania samorządom i podmiotom gospodarczym. Warunkiem uzyskania konkretnych wymiernych efektów jest pogodzenie, w wymiarze czasowym i przestrzennym, dążeń do dużej samodzielności silnych aglomeracji i regionów z celowym interwencjonizmem państwowym, wyrażającym się redystrybucją środków publicznych na wynegocjowanym i zróżnicowanym poziomie. Wyznacznikiem działań w obu zakresach powinno być właściwe rozumienie dobra wspólnego i twórcze wykorzystanie inicjatywności różnych grup interesu na wszystkich poziomach zarządzania. Oznacza to konieczność odejścia od uniformizacji i jednolitej władzy państwowej, na rzecz pluralizmu i zróżnicowania, co jest zgodne ze światowym trendem dywersyfikacji przestrzeni. Dywersyfikacja ma na celu możliwie najlepsze pobudzanie i wykorzystanie aktywności społecznej, koncentrację wysiłków na kluczowych zadaniach, mobilizując środki ze wszystkich możliwych źródeł (budżet, kapitał krajowy i zagraniczny, środki własne ludności).

Strategiczne cele polityki przestrzennego zagospodarowania kraju w scenariuszu stymulacji rozwoju

Cele strategiczne są pochodna wyzwań współczesności, uwarunkowań rozwoju, zidentyfikowanych problemów strategicznych i wizji przyszłości. Wyrażają zarazem intencje i założenia scenariusza stymulacji rozwoju. Określenie celów jest kumulacją celów cząstkowych, oddziałujących bezpośrednio lub pośrednio na zagospodarowanie przestrzenne kraju. Hierarchia celów wyznacza zasadniczą linię postępowania, której konkretyzacja następuje poprzez cele polityki odniesione do układów przestrzennych. Cele w praktycznym ujęciu mogą być interpretowane jako zadania.

Cele w porządku hierarchicznym:

Restrukturyzacja gospodarki, głównie poprzez prywatyzację przedsiębiorstw państwowych przemysłowych i rolniczych (z uwzględnieniem zakresu dekapitalizacji), w wymiarze gałęziowym i regionalnym. Prywatyzacja ma doprowadzić do przekazania obywatelom własności państwowej, pozostawiając w rękach rządu jedynie strategiczne elementy zagospodarowania. Budowa społeczeństwa obywatelskiego, głównie poprzez reformę administracji publicznej i podziału terytorialnego kraju, dążąc zarazem do zmiany mentalności ludności oraz wzmocnienia tożsamości i zdolności adaptacyjnych do nowych uwarunkowań rozwoju.

Zwiększenie zakresu podmiotowości umożliwi związanie jednostek i organizacji społecznych z utrzymaniem i rozwojem poszczególnych elementów zagospodarowania przestrzennego. Tworzenie infrastruktury ekonomicznej, przede wszystkim poprzez reformę bankowości i kreowanie warunków atrakcyjnych dla kapitału zagranicznego, w celu przyspieszenia dostosowania gospodarki do wymagań rynku. Otwarcie zasilania kredytami przedsięwzięć podmiotów gospodarczych i osób fizycznych przyspieszy przeobrażenia strukturalne i umożliwi podniesienie jakości zagospodarowania przestrzennego.

Stworzenie warunków postępu naukowo-technicznego przez symbiozę nauki z przemysłem i rolnictwem, transfer wysokiej technologii oraz tworzenie ośrodków postępu, takich jak: inkubatory przedsiębiorczości, parki naukowo-badawcze przemysłu, technopole i specjalne strefy ekonomiczne. Realizacja tego celu stworzy nowe formy zagospodarowania przestrzennego na najwyższym poziomie rozwoju, stając się nowym motorem rozwoju i przeobrażeń osadnictwa, odpowiadającym wymaganiom współczesności. Utrzymanie i podniesienie sprawności funkcjonowania infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji oraz komunikacji drogowej i kolejowej, uwzględniając powiązania i standardy międzynarodowe. Rozwój infrastruktury w tym zakresie rzutuje bezpośrednio na tempo i zróżnicowanie przeobrażeń, tworząc korytarze intensywnego rozwoju nawiązujące do układów międzynarodowych.

Zapewnienie pokrycia zapotrzebowania na wodę, produkcji przemysłowej i rolniczej oraz gospodarstw domowych, na niezbędnym poziomie poprzez racjonalizację zużycia, zmniejszenie zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych oraz zwiększenie retencji. Działania te mają przełamać barierę ograniczeń rozwoju miast i obszarów wiejskich spowodowanych deficytem wody, a zarazem stworzyć czytelne ramy rozwoju gospodarczego i przestrzennego. Przeciwdziałanie (łagodzenie) negatywnym skutkom transformacji systemowej, co dotyczy przede wszystkim: bezrobocia, patologii społecznej i polaryzacji warunków życia poprzez reformę zabezpieczeń społecznych i stworzenie systemu gwarancji społecznych na godziwym poziomie. Celem jest maksymalna redukcja dysproporcji w warunkach życia i zagospodarowania przestrzennego. Poprawa codziennych warunków życia poprzez podniesienie jakości usług bytowych, poprawa sytuacji mieszkaniowej i komunikacji między miejscem zamieszkania a miejscem pracy i rekreacji oraz stanu sanitarnego i jakości środowiska przyrodniczego. Dotyczy to przede wszystkim utrzymania stanu posiadania oraz modernizacji i przebudowy obszarów zainwestowania miejskiego i wiejskiego.

Zharmonizowanie rozwoju gospodarczego z środowiskiem przyrodniczym, zapewniając jego koegzystencję z produkcją rolną, rekreacją i turystyką, m.in. przy pomocy technologii proekologicznych oraz wyznaczając ograniczenia dla tych działalności. Realizacja tego celu powinna doprowadzić do efektywnego wykorzystania skumulowanych walorów reprezentowanych przez poszczególne obszary kraju dla zdynamizowania rozwoju.

Utrzymanie ciągłości kulturowej, poprzez zachowanie dziedzictwa kulturowego, wzmocnienie tożsamości regionalnej i lokalnej, umożliwiającej wpisanie wartości kulturowych w nowe warunki rozwoju, a w wymiarze przestrzennym - osiągnięcie harmonijnego obrazu przez prawidłowe kształtowanie struktur przestrzennych, od skali urbanistycznej po rozwiązania architektoniczne.

Scenariusz stymulacji rozwoju zakłada efektywne wykorzystanie procesów samoczynnych i żywiołowych oraz mechanizmów samoregulacyjnych i zdolności do samorozwoju. Realizacja określonych powyżej celów oznacza więc pobudzanie działań w wyznaczonym kierunku. Wszystkie cele powinny być w zasadzie realizowane równolegle, a ich hierarchia wskazuje na preferencje i priorytety w podziale środków i tempie realizacji. Wraz z ograniczeniem środków może dojść do wyrównania nakładów na poziomie minimum, a nawet schodząc poniżej jego, nastąpić może utrata priorytetowych celów gospodarczych na rzecz zabezpieczeń społecznych. Taki stan rzeczy oznaczać będzie syndrom wchodzenia w okres trwałej lub czasowej depresji gospodarczej.

Odnosząc cele do sieci osadniczej, ich realizacja, zróżnicowana przestrzennie, powinna przyczynić się do rozstrzygnięcia podstawowych dylematów kształtowania osadnictwa, którymi są:

• wyrównanie dysproporcji w poziomie rozwoju regionalnych układów osadniczych, a zwiększenie ich polaryzacji. Oznaczać to może zmniejszenie różnic między siecią osadniczą obszarów zachodnich i wschodnich lub wykorzystanie dużej dynamiki rozwoju miast zachodnich i Polski centralnej dla rozwoju całego kraju,
• wzmocnienie dużych ośrodków miejskich a rozwijanie miast mniejszych (koncentracja, dekoncentracja). Za wzmocnieniem dużych miast przemawiają układy międzynarodowe oraz potrzeba konsolidacji sieci osadniczej w skali większych regionów. Za miastami mniejszymi przemawiają ich predyspozycje (walory środowiska przyrodniczego, zasoby materialne i ludzkie) oraz możliwości przyjmowania nowych czynników rozwoju, jak małe i średnie przedsiębiorstwa o wysokiej technologii,
• popieranie specjalizacji miast a wielofunkcyjne układy osadnicze. Rozstrzygnięcie tego dylematu związane jest z możliwością i celowością wykorzystania istniejącego zainwestowania i potencjału ludzkiego. Specjalizacja miast ma wymiar krajowy i międzynarodowy, w tym obszary przygraniczne, natomiast wielofunkcyjność wymiar regionalny i lokalny.

Przełożenie celów polityki przestrzennej na zagospodarowanie przestrzenne w skali regionalnej i lokalnej wymaga określenia nowych kategorii zagospodarowania przestrzennego, uwzględniających warunki wynikające z wielopodmiotowości życia i reguł gospodarki rynkowej. W określaniu tych kategorii niezbędne jest wzięcie pod uwagę:

• struktury własności terenu, płynności cen rynkowych, zróżnicowania standardów wyposażenia,
• ograniczeń i zakazów wynikających z przepisów ustawowych i miejscowych oraz wynikających ze statusu terenów specjalnych,
• działań związanych z utrzymaniem, przebudową i rozwojem terenów zainwestowania, odpowiednio do wymagań i możliwości regionalnych i lokalnych.

W kontekście tych uwarunkowań, tradycyjne kategorie zagospodarowania przestrzennego, takie jak przeznaczenie, użytkowanie i wykorzystanie terenu oraz rozmieszczenie funkcji, stają się sprawą wtórną i mogą być odpowiednio interpretowane do zamierzeń władz terenowych i podmiotów gospodarczych.