Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej i zajmowaniu niektórych stanowisk przez radnego

Radny pełni funkcję publiczną. Jako reprezentant mieszkańców traktowany jest jak osoba zaufania publicznego. Oczekuje się, że będzie to osoba charakteryzująca się cechami, o których wspominałam już w pierwszym rozdziale pracy, a więc bezinteresowna, nieprzekupna, obiektywna, odpowiedzialna, działająca jawnie i uczciwie.

Niestety, obserwacje naszej sceny politycznej w ostatnich latach nie napawają optymizmem i to zarówno w stosunku do władzy najniższego, jak i najwyższego szczebla. Stąd też dążenie do stworzenia pewnych gwarancji etycznego postępowania, głównie poprzez zakazy łączenia mandatu deputowanego z określonymi funkcjami i zajęciami oraz  tworzenie przepisów antykorupcyjnych.

Temu celowi właśnie służą zmiany dokonywane w ustawie o samorządzie terytorialnym po 1995 r. oraz ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne uchwalona w 1997 r.[1] zwana potocznie ustawą antykorupcyjną. 

Sprzyjać etycznemu działaniu radnych mają przepisy:

1)        zakazujące  łączenia funkcji i stanowisk,

2)        określające zasady prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej,

3)        normujące sytuację radnych we władzach spółek,

4)        ograniczające prawo radnych do posiadania  udziałów i akcji

Ad. 1. Zgodnie z art. 24a ustawy o samorządzie terytorialnym, radny nie może nawiązać stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, oraz nie może wykonywać funkcji kierownika w jednostce organizacyjnej tej gminy. Podjecie takiej pracy przez radnego jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu[2].

Jeżeli osoba wybrana na radnego pozostaje w stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat lub wykonuje funkcje kierownika (lub jego zastępcy) w jednostce organizacyjnej tej gminy, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu jest obowiązana złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.[3] Radny taki otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz 3-miesięczny po jego wygaśnięciu.[4]

Po wygaśnięciu mandatu odpowiednio urząd gminy lub gminna jednostka organizacyjna mają obowiązek przywrócenia radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku pracy z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie radny otrzymywałby, gdyby nie przysługujący urlop bezpłatny. Radny zgłasza gotowość przystąpienia do pracy w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu.[5]

Art. 24d ustawy o samorządzie terytorialnym obliguje organ gminy do zasięgnięcia opinii komisji rewizyjnej rady w przypadku chęci powierzenia radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej lub udzielenia zamówienia publicznego w zakresie nie objętym przepisami o zamówieniach publicznych.

Ad. 2. Zgodnie z obowiązującymi od 28 grudnia 1998 r. zmianami w ustawie o samorządzie województwa i Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wszyscy radni mogą prowadzić działalność gospodarczą z wyjątkiem tej, która jest związana z wykorzystaniem mienia komunalnego.[6] Nowelizacja ta usunęła dwie istotne różnice pomiędzy radnym województwa a radnym gminy i powiatu. Przed nowelizacją regulacje ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa odmiennie określały pozycję radnego powiatu i radnego województwa w zakresie ograniczenia prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym do radnego powiatu stosuje się odpowiednio przepisy art. 24e-24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Przepisy te wprowadzają ogólny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego oraz nakładają na radnych obowiązek składania oświadczeń o stanie majątkowym. Natomiast art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa nakazywał stosować do radnego województwa przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne Przepisy tej ustawy zakazują osobom, do których ma ona zastosowanie, a więc również radnym województwa, prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, poza działalnością rolniczą oraz wprowadzają rygorystyczne zakazy dotyczące udziału w spółkach prawa handlowego. W tym stanie rzeczy, po wejściu w życie ustaw o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, w zakresie ograniczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, radni województwa znajdowali się w różnej pozycji niż radni gminni i powiatowi.

Wspomniana nowelizacja zrównała prawa radnych wszystkich szczebli i teraz nie mogą oni prowadzić tylko takiej działalności gospodarczej, która wiązałaby się z wykorzystaniem mienia komunalnego[7]

Ad. 3. Radni nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby.[8]Wybór lub powołanie radnego do tych władz są z mocy prawa nieważne. Jeżeli wspomniany wybór lub powołanie miało miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, radny jest obowiązany zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji, radny traci je z mocy prawa po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.[9] Radni sejmików województw, którzy zostali wybrani 11 października 1998 r., do których ma zastosowanie powyższa regulacja, obowiązani są zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 28 grudnia 1998 r.[10]

Ad. 4. Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień, takich jak prawo głosu, prawo do dywidendy, prawo do podziału majątku, prawo poboru.

***

Przepisy antykorupcyjne wywołały spore poruszenie wśród radnych. Nie trzeba było długiego czasu, aby w ich sprawie musiał zająć stanowisko Trybunał Konstytucyjny. Według orzeczenia TK z 1996 r.[11] celem zmian dokonanych w 1995 r. w ustawie o samorządzie terytorialnym było przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym i stworzenie niezbędnego dystansu pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminie. Ustawodawca może nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu.

Interes publiczny, którego realizacji mają służyć antykorupcyjne przepisy polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.

Nie sprzeciwia się to zasadzie równości obywateli wobec prawa, bo zasada ta nie sprzeciwia się różnemu traktowaniu przez prawo różnych podmiotów. Fakt piastowania mandatu w sposób dostateczny odrębne traktowanie radnych. Problemy na tle zasady równości mogłyby się pojawić dopiero wówczas, gdyby ustawodawca wprowadził zróżnicowanie wewnętrzne wśród radnych. Nie można natomiast przyrównywać w tym zakresie sytuacji radnych i posłów, bo organy, do których oni przynależą mają odrębny charakter konstytucyjny.

Nie sprzeciwia się to też konstytucyjnemu prawu do pracy, bo prawa tego nie można rozumieć w sposób absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy, których łączenia może zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu przedstawicielskiego może rzutować ograniczająco na swobodę wyboru czy zachowania miejsca pracy. Sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru obowiązkowego i dopóki ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem a zatrudnieniem, nie można mówić o naruszeniu prawa do pracy.

---

[1] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.(Dz. U. Nr 106, poz. 679 z dnia 11 września 1997 r.)

[2] Nie dotyczy to radnych wybranych do zarządu, z którymi stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie wyboru. Ibidem, art. 24a, ust. 3

[3] Ibidem, art. 24b, ust. 1

[4] Urlop bezpłatny przysługuje radnemu bez względu na rodzaj i okres trwania stosunku pracy. Stosunek pracy zawarty na czas określony, który ustałby przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, zostaje przedłużony do 3 miesięcy po zakończeniu tego urlopu. W przypadku radnego wykonującego funkcję kierownika w jednostce organizacyjnej, przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji, termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny wynosi 6 miesięcy od dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki. Jeżeli radny nie złoży wniosku o urlop bezpłatny, jest to równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

[5] Ibidem, art. 24c

[6] Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Bardzo zbliżone są określenia mienia powiatu i mienia województwa, zawarte w ustawach o samorządach odpowiednio powiatu i województwa.

[7] Zgodnie z treścią art. 24f ustawy o samorządzie terytorialnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

[8] Ibidem, art. 24f, ust. 2

[9] Ibidem, art. 24f, ust. 4

[10] Zakaz dotyczący powołania na członka władz nie dotyczy radnych, o ile zostali oni wyznaczeni do wyżej określonych spółek jako reprezentanci mienia komunalnego; mogą oni otrzymywać odrębne wynagrodzenie z tytułu sprawowania funkcji w takiej spółce. Wysokość tego wynagrodzenia łącznie z dietami w jednej spółce nie może przekraczać miesięcznie czterokrotności najniższego wynagrodzenia pracowników za pracę, obowiązującego w grudniu roku poprzedzającego, określonego przez ministra pracy i polityki socjalnej. Jeżeli wynagrodzenie przyznane przez spółkę jest wyższe, nadwyżka stanowi dochód budżetu gminy, której organ delegował pobierającego wynagrodzenie. Warto przypomnieć, że radni jako reprezentanci mienia komunalnego nie mogą zostać wyznaczeni do więcej niż dwóch spółek.

[11] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r. K 29/95 OTK 1996/2/10

Wstęp

Wybory czerwcowe 1989 r. otworzyły drogę do zmian społecznych, politycznych i gospodarczych w Polsce stając się początkiem rewolucyjnych przeobrażeń w całej Europie Środkowej. Odejście od centralistycznego modelu państwa implikowało powstanie struktur samorządowych, stąd też jednym z głównych zadań kontraktowego Sejmu było uchwalenie prawa dającego podwaliny samorządności na szczeblu najważniejszym, gminnym. Ustawa o samorządzie terytorialnym uchwalona w 1990 r. dała początek oczekiwanym zmianom. Ukoronowaniem dążeń decentralizacyjnych były ustawy o samorządzie powiatowym i wojewódzkim uchwalone w 1998 r.

W modelu samorządu terytorialnego jego podstawowym ogniwem jest radny. Od tego, w jaki sposób ukształtowany jest jego status prawny uzależniona jest funkcjonalność samorządów, relacje z lokalnymi społecznościami, pozycja radnego i zaufanie do jego osoby. Odpowiednie ukształtowanie statusu radnego jest problemem niezwykłej wagi. Wyznaczany on jest przez:

1)  warunki uzyskania mandatu radnego i przypadki implikującego jego utratę,

2)  zadania i obowiązki radnych określone w ustawach,

3)  uprawnienia radnych wynikające z piastowanej funkcji,

4)  odpowiedzialność radnych.

 Wszystkie te elementy muszą być ze sobą tak skorelowane, aby radny mógł prawidłowo wykonywać swój mandat.  W mojej pracy chcę ukazać, jak unormowane zostały poszczególne elementy określające status prawny radnego.

Zobowiązanie pracodawców do zwalniania radnych od pracy zawodowej w celu umożliwienia im brania udziału w pracach organów gminy

https://pracezpolitologii.eu/zobowiazanie-pracodawcow-do-zwalniania-radnych-od-pracy-zawodowej-w-celu-umozliwienia-im-brania-udzialu-w-pracach-organow-gminy/

Status prawny radnego

https://pracezpolitologii.eu/status-prawny-radnego/

Odpowiedzialność cywilna radnego

https://pracezpolitologii.eu/odpowiedzialnosc-cywilna-radnego/

Odpowiedzialność regulaminowa radnego

https://pracezpolitologii.eu/odpowiedzialnosc-regulaminowa-radnego/

Utrata legitymacji do pełnienia funkcji radnego

Warto nieco dłużej zatrzymać się przy tej przyczynie utraty mandatu przede wszystkim dlatego, że, w mojej opinii,  konstrukcja jaką posłużył się Ustawodawca ukazuje, jak niska jest kultura polityczna w polskich (również na szczeblu lokalnym) elitach władzy.

Ustawa mówi expressis verbis o popełnieniu przestępstwa. Warto w tym kontekście zauważyć, że przez wiele lat obowiązywania ustawy o samorządzie gminy prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości było jedynie wykroczeniem i niezależnie od stanu upojenia alkoholowego nie mogło skutkować utratą mandatu.[1] 

Przestępstwo, zgodnie z treścią artykułu 7 kodeksu karnego, jest zbrodnią albo występkiem[2], przy czym zbrodnię można popełnić tylko umyślnie natomiast występek, jeśli ustawa tak stanowi, również nieumyślnie (Art. 8). Wina umyślna jest jedną z przesłanek niezbędnych do spełnienia warunków określonych w art. 190, ust.1, pkt 4. Problematyka winy jest bardzo złożona, stąd też dla potrzeb tej pracy wystarczy powtórzyć za ustawodawcą, że z winą umyślną  mamy do czynienia, gdy sprawca miał zamiar popełnienia czynu zabronionego, tzn. chciał go popełnić lub przewidując możliwość jego popełnienia godził się na to (Art. 9 k.k.).

Oznacza to, że ustawodawca wykazał dużo pobłażliwości dla występków spowodowanych lekkomyślnością lub niedbalstwem.

Jednakże najbardziej kontrowersyjny wydaje mi się zapis, który konsekwencje polityczne dla radnego łączy z prawomocnym wyrokiem sądu. Biorąc pod uwagę mobilność polskiego sądownictwa możliwa jest sytuacja, w której radny, któremu postawiono zarzuty korzystając z domniemania niewinności będzie brał udział w życiu społeczno-politycznym gminy do końca kadencji.

Należy w tym kontekście postawić pytanie, czy domniemanie niewinności, będące niewątpliwym osiągnięciem demokratycznych systemów prawnych, powinno się również rozciągać na odpowiedzialność polityczną radnego w sytuacji, gdy elektoratowi, który utracił zaufanie do radnego, nie przysługuje uprawnienie odwołania go.

W tej sytuacji obowiązek zawieszenia mandatu w chwili przedstawienia zarzutów wydawałby się rozwiązaniem właściwym.

Obecnie, chcąc udowodnić radnemu, który popełnił przestępstwo, że jego mandat wygasł, trzeba najpierw sprawdzić, czy został on skazany za przestępstwo popełnione z winy umyślnej i czy wyrok, którym został skazany, jest prawomocny, tzn. że żadna ze stron procesu nie może już się od niego odwołać do wyższej instancji.

Informację taką można uzyskać z Centralnego Rejestru Skazanych[3], który działa za pośrednictwem punktów informacyjnych utworzonych przy niektórych sądach okręgowych. Informacje z rejestru udzielane są na zapytanie zainteresowanych organów samorządowych, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na ich działalność. Zapytanie w sprawie radnego powinien skierować i podpisać przewodniczący rady gminy. Sporządza się je na specjalnym formularzu, w którym należy podać: nazwisko, imiona, datę i miejsce urodzenia, imiona rodziców, nazwisko panieńskie matki, ewentualnie nazwisko przybrane, miejsce zamieszkania, zawód oraz obywatelstwo osoby, której zapytanie o karalność dotyczy (§13 rozporządzenia). Trzeba także wskazać podstawę uzasadniającą otrzymanie informacji.

Według rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1993 r. w sprawie opłat za udzielenie informacji z rejestru skazanych oraz sposobu jej uiszczania[4] gminy i związki gmin nie uiszczają wynoszącej 50 zł opłaty za uzyskanie informacji o karalności.

Z powyższych rozważań wynika, że w przypadku popełnienia przestępstwa przez radnego procedura odebrania mu mandatu jest długa, a w polskich realiach często może okazać się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie nie powinna ona mieć charakteru aż tak przewlekłego.

---

[1] Sytuacja uległa zmianie w wyniku ostatnich nowelizacji k.k. Wykroczenie stało się przestępstwem. Obecnie kto, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Zaostrzenie sankcji dotyczy nie tylko pojazdów mechanicznych, ale wszystkich pojazdów prowadzonych na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania. Art. 178a Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z dnia 2 sierpnia 1997 r.)

[2] Zbrodnią jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3 albo karą surowszą natomiast występkiem jest czyn zabroniony zagrożony grzywną powyżej 30 stawek dziennych, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności przekraczającą miesiąc.

[3] Podstawą do tego jest art. 27 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 20 czerwca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 1994 r. nr 7, poz. 25 z późn. zm.), który stanowi, iż dane z rejestru skazanych mogą być udostępniane m.in. na wniosek zainteresowanych organów samorządowych. Szczegóły określa Rozporządzenie Ministrów Sprawiedliwości i Obrony Narodowej z dnia 30 sierpnia 1993 r. w sprawie prowadzenia rejestru osób prawomocnie skazanych, udzielania informacji z rejestru oraz trybu zbierania danych w postępowaniu karnym dotyczących tych osób. (Dz. U. Nr 82, poz. 388 z dnia 4 września 1993 r.)

[4] Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1993 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za udzielenie informacji z rejestru skazanych oraz sposobu jej uiszczania. (Dz. U. Nr 82, poz. 387 z dnia 4 września 1993 r.)