Programy Operacyjne w Polsce na lata 2007 – 2013

W okresie programowania 2007-2013, w ramach nowej polityki spójności uruchomiono dwa fundusze strukturalne - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejski Fundusz Społeczny (EFS) oraz trzeci instrument - Fundusz Spójności (FS). Działania obejmujące realizację polityki rolnej realizowane są w ramach Wspólnej Polityki Rolnej ze środków nowego Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Działania z zakresu Wspólnej Polityki Rybackiej będą realizowane poprzez Europejski Fundusz Rybacki (EFR)[1].

Cele założone w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia (NSRO)[2] odnośnie wykorzystania środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności są realizowane poprzez narzędzia w postaci Programów Operacyjnych.

Program Operacyjny zawiera[3]:

-         podział na priorytety/działania/poddziałania przedstawione w sposób opisowy,

-         cele jakie mają być osiągnięte w wyniku realizacji projektów w ramach poszczególnych osi priorytetowych,

-         ocenę przewidywanego oddziaływania,

-         wskaźniki monitoringu,

-         indykatywny plan finansowy,

-         opis systemu zarządzania, monitoringu, kontroli i ewaluacji programu wraz z opisem systemu instytucjonalnego przy pomocy, którego program będzie realizowany,

-         wstępna ocenę programu.

Programy operacyjne mają charakter regionalny, sektorowy i horyzontalny, jak również pomocy technicznej. W latach 2007-2013 przyjęto monofunduszowy model finansowania programu operacyjnego, a mianowicie finansowania programu tylko z jednego funduszu strukturalnego. Jedynie w przypadku programów operacyjnych dotyczących infrastruktury transportowej i środowiska (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko) uwzględnia się finansowanie zarówno z EFRR oraz FS.

Programy Operacyjne o charakterze horyzontalnym zarządzane są przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR), Regionalne Programy Operacyjne (RPO) zarządzane są na poziomie 16 regionów. Schemat 2 przedstawia Programy Operacyjne służące realizacji NSRO w okresie programowania 2007-2013.

Schemat 2.
Programy Operacyjne służące realizacji NSRO na lata 2007-2013

Źródło: http://www.solidarnosc.org.pl/fe/info.php?id=189, 19.04.2012.

Oprócz polityki spójności realizowane są również założenia Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej, cele tych polityk zostały przedstawione w Narodowej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Narodowym Planie Strategicznym dla Rybołówstwa. Realizacji założeń obydwu strategii służą następujące Programy Operacyjne:

-         Program Rozwój Obszarów Wiejskich, finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW),

-         Program Operacyjny Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich, finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR).

---

[1] Zob. J. Zombirt, Mechanizmy rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, Difin, Warszawa2008, s. 394.

[2] Narodowe strategiczne ramy Odniesienia (NSRO) dokument zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 7 maja 2007r., określający kierunek wsparcia w okresie programowania 2007-2013 w ramach EFRR, EFS i FS.

[3] M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej 2007-2013, CeDeWu, Warszawa 2008,  s. 45.

Formy wsparcia z Funduszy Strukturalnych

U podstaw utworzenia Funduszy Strukturalnych legła potrzeba wprowadzenia odrębnego instrumentu finansowego, którego celem byłoby wyrównywanie dysproporcji i dążenie do osiągnięcia spójności społecznej i gospodarczej całej zjednoczonej Europy. Potrzeba ta wynikała wprost z pogłębiających się różnic w poziomie rozwoju poszczególnych regionów i stawała się coraz bardziej widoczna wraz ze stopniowym rozszerzaniem się Wspólnoty[1].

Polityka strukturalna koncentruje się na dwóch liniach finansowania podzielonych na dwa fundusze[2]:

-         Fundusz Spójności,

-         Fundusze strukturalne w Polsce:

•     Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej,

•     Europejski Fundusz Społeczny,

•     Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego,

•     Finansowy Instrument Finansowania Rybołówstwa.

Z Funduszu Spójności finansowane są duże projekty w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury transportowej, ze szczególnym uwzględnieniem sieci o charakterze transeuropejskim. W ten sposób określony zakres przedmiotowy ma stworzyć dogodne warunki dla rozwoju peryferyjnych obszarów Wspólnoty przez powiązanie ich rozbudowaną siecią komunikacyjną z regionami o wysokim poziomie rozwoju, co ma ułatwić wymianę handlową i przepływ ludności[3].

Fundusz ten wspiera działania związane z gospodarką wodną, ochroną powietrza, gospodarką odpadami, a także produkcją i dostawą energii. Chodzi tu głównie o projekty polegające między innymi na rozbudowie infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, budowie spalarni odpadów, oczyszczalni ścieków i wysypisk komunalnych. Zakres terytorialny wspierania tym funduszem jest ograniczony do krajów członkowskich, których produkt narodowy na jednego mieszkańca nie przekracza 90% średniego poziomu we Wspólnocie, a dolna granica jednego przedsięwzięcia nie może być niższa niż 10 min EUR, zaś udział środków pomocowych w indywidualnym projekcie nie może przekroczyć 85% wydatków kwalifikujących się do wsparcia[4].

Polska pozostanie największym beneficjentem polityki spójności. Zmiany, które czekają nas po 2013 roku, wiążą się głównie z orientacją polityki spójności na efekty i ograniczoną liczbę priorytetów, ściśle związanych ze Strategią Europa 2020. Regiony dysponować będą środkami znacznie wyższymi niż dotychczas, i to właśnie na nie spadnie większa niż dotąd odpowiedzialność za koordynację ich wydatkowania na poziomie regionalnym[5].

Fundusze strukturalne pogrupowane są wokół celów polityki strukturalnej i działają według odrębnych zasad. Z ich budżetu ponad 90% przeznacza się na finansowanie programów krajowych, a pozostałą część na inicjatywy wspólnotowe.

Fundusze strukturalne zgodnie i w sposób skoordynowany zmierzają do osiągnięcia trzech celów priorytetowych, o których wspomniano już uprzednio. Ich istota sprowadza się głównie do zakreślenia zasięgu geograficznego oddziaływania funduszy, bowiem są one instrumentami finansowymi o zasięgu regionalnym.

Fundusze przyczyniają się do poprawy warunków życia mieszkańców regionów najbiedniejszych oraz tych, które przechodzą zmiany społeczne i gospodarcze. Inaczej mówiąc, środki strukturalne nie są rozdzielane na państwa członkowskie, lecz na mniejsze jednostki terytorialne, określane mianem regionu. Są to jednak wyłącznie te regiony Wspólnoty, które spełniają wskazane w przepisach unijnych kryteria. Fundusze strukturalne mają charakter zregionalizowany i to odróżnia je od Funduszu Spójności, który działa na terenie całego państwa członkowskiego i o pozyskaniu którego decydują warunki społeczne i ekonomiczne całego kraju, a nie indywidualnego regionu. Drugim elementem różniącym jest to, że fundusze strukturalne finansują przede wszystkim programy przygotowane na podstawie szeregu dokumentów. Finansowanie tych programów uruchamiane jest w oparciu o specjalne procedury konkursowe, podczas gdy Fundusz Spójności finansuje wyłącznie zidentyfikowane projekty.

Państwa członkowskie uzyskują fundusze strukturalne w kwocie łącznej bez podziału na poszczególne cztery rodzaje funduszy; podziału dokonują na podstawie programów operacyjnych. Wsparcie dokonane na rzecz beneficjentów ze środków funduszy strukturalnych przybiera najczęściej formę bezzwrotnej pomocy finansowej stanowiącej refundację wcześniej poniesionych wydatków.

---

[1] A. Jankowska, T. Kierkowski, R. Knopik, Fundusze Strukturalne…, op. cit., s. 27.

[2] M. Janus-Hibner, R. Pastusiak, Programy pomocowe…, op. cit., s. 35.

[3] J. Uryga, W. Magielski, I. Bienias, Środki unijne…, op. cit., s. 19.

[4] Zob. M. Szczepański (red.), Fundusze UE dla Jednostek Samorządu Terytorialnego w latach 2007-2013, Twigger, Warszawa 2007, s. 17.

[5] Idą zmiany, Perspektywy Europejskie, Nr 1/2012, 17.01.2012, .s. 7.

Fundusze Strukturalne

Wstąpienie Polski do struktur Unii Europejskiej oraz zakwalifikowanie naszego kraju przez Wspólnotę, jako regionu wymagającego wsparcia, otworzyło dla polskich przedsiębiorstw nowe możliwości uzyskania dotacji na rozwój[1]. W tych ramach podmioty gospodarcze mogą ubiegać się o wsparcie z różnych źródeł. W tym celu powołano do życia Fundusze Strukturalne[2]. Są one instrumentami Polityki Strukturalnej Unii Europejskiej. Ich zadaniem jest wspieranie restrukturyzacji i modernizacji gospodarek krajów UE.

W ten sposób wpływa się na zwiększenie spójności ekonomicznej i społecznej Unii. Fundusze kierowane są do tych sektorów gospodarki i regionów, które bez pomocy finansowej nie są w stanie dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w UEJN skład Unii wchodzą przecież regiony dobrze rozwinięte, takie jak południowa Anglia, okolice Paryża, czy Holandia oraz te, których poziom rozwoju znacznie odbiega od „średniej europejskiej”. Są nimi Grecja, Irlandia, Portugalia, Północna Skandynawia, Południowe Włochy oraz w zasadzie wszystkie kraje z nowej 10 UE. Polska jako kraj objęta jest w całości wsparciem Funduszy Strukturalnych. Polityka Strukturalna i Fundusze mają pomóc władzom centralnym i regionalnym słabiej rozwiniętych regionów w rozwiązaniu ich najważniejszych problemów gospodarczych. Istnieją cztery Fundusze Strukturalne[3]:

-         Europejski Fundusz Społeczny (EFS),

-         Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR),

-         Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR),

-         Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (FIOR).

Fundusze te uzupełnione są przez Fundusz Spójności, który traktowany jest jako instrument polityki strukturalnej.

Fundusze powinny przyczyniać się, każdy zgodnie ze szczegółowymi przepisami regulującymi jego działalność, do osiągnięcia Celów 1,2 i 3[4]:

-         Cel 1: EFRR, EFS, Sekcja Orientacji EFOiGR i FIWR,

-         Cel 2: EFRR i EFS,

-         Cel 3: EFS.

FIWR wspiera działania strukturalne w sektorze rybołówstwa poza regionami Celu 1, zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1263/1999/WE z 21 czerwca 1999 r. w sprawie Finansowego Instrumentu Wspierania Rybołówstwa. Sekcja Orientacji EFOiGR przyczynia się do osiągnięcia Celu 2, zgodnie z rozporządzeniem nr 1257/1999/WE.

Fundusze przyczyniają się do finansowania inicjatyw Wspólnotowych oraz wspierania działań innowacyjnych i pomocy technicznej.

Działania w zakresie pomocy technicznej prowadzone są w ramach programowania określonego w art. 13-27 lub z inicjatywy Komisji, zgodnie z art. 23[5].

Pozostałe środki budżetu Wspólnoty, które mogą zostać wykorzystane dla osiągnięcia Celów określonych w art. 1, to w szczególności środki alokowane na inne działania strukturalne oraz Fundusz Spójności.

Komisja i państwa członkowskie zapewniają zgodność projektów Funduszy z innymi politykami wspólnotowymi - w szczególności w obszarze zatrudnienia, równego traktowania kobiet i mężczyzn, polityki społecznej i szkolenia zawodowego, wspólnej polityki rolnej, wspólnej polityki w zakresie rybołówstwa, transportu, energii i sieci transeuropejskich - jak również uwzględnienie wymogów ochrony środowiska przy określaniu i wdrażaniu projektów Funduszy.

EBI współpracuje przy osiąganiu celów określonych w art. 1, zgodnie z procedurami określonymi w jego statucie.

Inne dostępne instrumenty finansowe, które mogą przyczyniać się, zgodnie ze szczegółowymi przepisami określającymi ich funkcjonowanie, do osiągnięcia Celów, o których mowa w art. 1, obejmują Europejski Fundusz Inwestycyjny oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom) (pożyczki, gwarancje), zwane dalej „innymi instrumentami finansowymi”[6].

Fundusze pomocowe dostępne w Polsce dla przedsiębiorstw, rolników, studentów, nauczycieli, organizacji samorządowych i społecznych są podzielone według następującego klucza - odbiorca, dla którego jest kierowany program oraz cel jaki ma spełniać dany program.

---

[1] D. Zarzecki (red.), Czas na pieniądz, Zarządzanie Finansami, klasyczne zasady – nowoczesne narzędzia, Szczecin 2002, s. 343.
[2] http://www.funduszestrukturalne.gov.pl (dostęp: 19.04.2012)
[3] D. Zarzecki (red.), Czas na pieniądz …, op. cit., s. 343.
[4] A. Jankowska, T. Kierkowski, R. Knopik, Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 26.
[5] Rozporządzenie rady z 21 czerwca 1999 r. wprowadzające ogólne przepisy dotyczące Funduszy Strukturalnych (1260/1999/WE).
[6] A. Jankowska, T. Kierkowski, R. Knopik, Fundusze Strukturalne…., op. cit., s. 26.

Miejsce priorytetów i zadań samorządu w Gminnej Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych

Kluczowym zadaniem władz gminy Osiek jest zapewnienie jej mieszkańcom pełnej integracji społecznej i wysokiego poziomu życia, możliwości zaspokajania wszystkich potrzeb oraz skutecznego zapobiegania i rozwiązywania problemów społecznych z wykorzystaniem potencjału tkwiącego w środowisku lokalnym. Zgodnie z myślą nowocześnie rozumianej polityki społecznej polegać ma to nie tylko na pomocy materialnej, ale także w dużej mierze na stworzeniu możliwości i warunków do rozwoju we wszystkich dziedzinach życia.  Ważną kwestią jest uwzględnienie osób wykluczonych społecznie, które z różnych przyczyn nie włączają się w szereg przemian podnoszących warunki życiowe społeczności lokalnej.

Podstawowym warunkiem poprawy tego stanu rzeczy i skutecznym przeciwdziałaniem negatywnym zjawiskom społecznym, jest podwyższanie świadomości mieszkańców gminy na temat głównych przyczyn i skutków tych zjawisk. Konieczne jest nakreślenie zasad i możliwości zapobiegania ich powstawaniu.

Sfera społeczna wymaga wsparcia finansowego, które umożliwi realizację usług publicznych na zadawalającym poziomie. Zakres zadań związanych ze sferą społeczną oddziałującą na standard życia mieszkańców jest bardzo szeroki. Cel strategiczny powinien być realizowany poprzez działania z zakresu: edukacji, kultury, opieki zdrowotnej i społecznej. Za cel strategiczny uznaje się „poprawę warunków życia i funkcjonowania mieszkańców, z troską o los osób wykluczonych społecznie i zagrożonych takim wykluczeniem”. Celem Gminnej Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych są działania długofalowe i długookresowe, polegające na inwestycji w kapitał ludzki, system edukacji, poprawę sytuacji materialnej, działania na rzecz poprawy rynku zatrudnienia mające powiązania ze wzrostem przedsiębiorczości. Kompleksowa pomoc osobom z problemami społecznymi powinna się opierać na profilaktyce, systematycznym monitorowaniu sytuacji społecznej i wczesnym reagowaniu w razie piętrzących się kłopotów.

Identyfikacja problemów społecznych jest jednym z najważniejszych elementów każdego postępowania diagnostycznego mającego określić zasadnicze problemy i ewentualne kierunki ich rozwiązania. W Gminnej Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych wyodrębniono siedem obszarów operacyjnych, które zostały uznane za priorytetowe w cel realizacji celu strategicznego. Do celów operacyjnych należą:

1. Wsparcie rodzin dotkniętych ubóstwem oraz identyfikowanie jego przyczyn i ograniczenie tego zjawiska.
2. Przeciwdziałanie bezrobociu oraz łagodzenie jego negatywnych skutków społecznych i aktywizacja lokalnego rynku pracy.
3. Zwalczanie problemu alkoholizmu, stworzenie zintegrowanego systemu pomocy osobom i rodzinom z problemem alkoholowym.
4. Stworzenie perspektyw dla dzieci i młodzieży. Doskonalenie i rozszerzenie form działalności oświatowo – wychowawczej w ramach edukacyjnych oraz bezpieczeństwa dzieci.
5. Działania na rzecz integracji osób niepełnosprawnych, starszych i przewlekle chorych.
6. Prewencja, profilaktyka oraz skuteczna walka z wszelkimi przejawami patologii społecznych.
7. Wzmocnienie oddziaływania  i intensyfikacja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Osieku.

Za grupy, których w największym stopniu dotykają lokalne problemy społeczne  należy uznać:

-          dzieci i młodzież oraz osoby z rodzin dotkniętych negatywnymi zjawiskami, które mają wpływ na funkcjonowanie rodziny takimi jak: alkoholizm, przemoc, bezradność w sprawach opiekuńczo – wychowawczych itp. Należy podjąć działania zmierzające do stworzenia sprawnie działającego systemu wsparcia dla rodzin dysfunkcjonalnych;

-          bezrobotni, zwłaszcza z rodzin dotkniętych podwójnym bezrobociem, bez prawa do zasiłku, należy podjąć działania zmierzające do ponownego włączenia ich w życie gminy, a zwłaszcza na rynek pracy;

-          osoby młode, absolwenci, należy zadbać o ich czynne włączenie w życie społeczne gminy oraz przywiązanie do niej poprzez zachęty i ułatwiania przy poszukiwaniu pracy, zakładaniu własnej działalności gospodarczej;

-          niepełnosprawni – na terenie gminy należy zadbać o likwidację barier architektonicznych, a więc zapewnić niepełnosprawnym większą dostępność do obiektów użyteczności publicznej, istotna jest walka z wykluczeniem społecznym poprzez włączanie niepełnosprawnych w życie społeczno – gospodarcze gminy i w rozwiązywanie jej problemów;

-          osoby w wieku poprodukcyjnym, samotne i schorowane, należy zadbać o zapewnienie szeroko pojętej opieki medycznej, pielęgniarskiej, społecznej oraz pomocy w załatwianiu podstawowych spraw bytowych.

W Polsce od wielu lat można zaobserwować zubożenie pewnej części populacji. Corocznie coraz większy procent ludności znajduje się poniżej granicy ubóstwa. Dzieje się tak pomimo ogólnego wzrostu dochodów i wydatków w Polsce, a rozbieżność ta powoduje zwiększanie się stopnia zróżnicowania dochodowego w społeczeństwie. Ubóstwo jest złożonym zjawiskiem społecznym, powodowanym przez czynniki społeczno – ekonomiczne i demograficzne, a w szczególności przez problem bezrobocia. Często występuje w rodzinach wielodzietnych i niepełnych, w rodzinach gdzie jest osoba niepełnosprawna lub długotrwale chora. Ubóstwo jest więc wspólnym problemem, który w całej swej rozciągłości dotyka praktycznie wszystkie kategorie podmiotów korzystających z pomocy społecznej. Często prowadzi do rezygnacji z podstawowych dóbr – żywności, leków czy też przyborów szkolnych. Pogłębia to beznadziejność i tak już trudnej sytuacji, tym bardziej, że wzrastają potrzeby dodatkowych nakładów finansowych (korepetycje dla dzieci, bądź coraz droższe leki na zaleczenie nie leczonych dolegliwości).

Zadania samorządu gminnego w rozwiązywaniu problemów społecznych

https://pracezadministracji.eu/rozwiazywanie-problemow-spolecznych-przez-gmine-wstep-pracy-licencjackiej/

Istota i znaczenie samorządu terytorialnego

Samorząd oraz decentralizacja to dwa nierozłączne i ściśle ze sobą związane pojęcia. Można je traktować jak synonimy. Samorząd jest następstwem decentralizacji administracji publicznej[1]. Najwcześniej wykształcił się samorząd terytorialny i to on należy do najstarszych form samorządu. Powstał on na bazie gminy jako najstarszej jednostki terytorialnej społeczeństwa.  To wyodrębniony, powstały z mocy prawa związek lokalnego społeczeństwa, który powoływany jest do samodzielnego wykonywania administracji państwowej. Jest on wyposażony w środki materialne umożliwiające realizację nałożonych zadań. Istota samorządu polega na wykonywaniu praw zwierzchnich odstąpionych przez państwo korporacjom samorządowym jako ich własne prawo. Korporacje te mają prawo do ustanawiania w drodze wyboru własnych organów, a także możliwość stanowienia prawa lokalnego. Samorząd realizując zadania uprawniony jest o stosowania środków władczych. W ramach wykonywania tych zadań polega nadzorowi ze strony państwa[2].

Po drugiej wojnie światowej samorząd społeczny w Polsce został całkowicie zniesiony. Samorząd był nieodłącznie związany z decentralizacją władzy państwowej. W ówczesnym ustroju autokratycznym istnienie decentralizacji byłoby tożsame z zagrożeniem dla monopolu władzy partii komunistycznej. Przełomem stał się dopiero rok 1989, kiedy to upadek realnego socjalizmu dał w Polsce początek procesu transformacji ustrojowej[3].

Samorząd gminny, wprowadzony ustawą o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990[4], do 1 stycznia 1999 był w Polsce jedyną formą samorządu terytorialnego. Ustawą z dnia 24 lipca 1998[5] o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, po długoletnich dyskusjach oraz sporach politycznych i naukowych, z dniem 1 stycznia 1999 wprowadzony został system trójstopniowego podziału terytorialnego kraju. Jednostkami tego podziału są: gminy, powiaty oraz województwa[6]. Samorząd terytorialny został więc rozbudowany w 1999 r. poprzez utworzenie samorządowych powiatów oraz województw. Stał się on jednocześnie zasadniczym podmiotem polityki społecznej wypierając z pozycji dotychczasowego lidera – administrację rządową.

Ponowne pojawienie się w Polsce samorządu terytorialnego w 1990 roku – po upływie ponad 50 lat od jego likwidacji – wiązało się przede wszystkim z podjęciem poważnego wysiłku legislacyjnego. Konieczne stało się przygotowanie projektów, a w następnej fazie uchwalenie ustaw: o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, o samorządzie terytorialnym i o ordynacji wyborczej do rad gmin[7].

Jak wynika z art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej[8] z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483): „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Zamieszkanie na określonym terenie powoduje z mocy prawa przynależność samorządową.  Członkostwo w tym związku jest niezależne czy to od aktywności czy też od bierności w jego działalności. Ta przynależność do związku nosi z pozoru cechy przynależności przymusowej – powstaje ona z mocy prawa i niezależnie od woli danej osoby. Mieszkańcy gminy, powiatu czy też województwa mogą podejmować rozstrzygnięcia bezpośrednio lub przez wyłonione przez siebie organy. Jak wskazuje Konstytucja i ustawy samorządowe – samorząd wykonuje „zadania publiczne”, a zatem należące do administracji publicznej. Konsekwencją tego jest posiadanie tzw. władztwa gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Akcentuje się tu zatem samodzielny charakter gminy, powiatu i samorządowego województwa.  Konstytucja RP i ustawy samorządowe stoją na stanowisku, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w „imieniu własnym”, a nie państwa. Dopuszcza się jednak możliwość zlecenia gminie, powiatowi czy samorządowi wojewódzkiemu zadań administracji rządowej. Odrębność od państwa gminy, powiatu i województwa wskazuje, że posiadają one osobowość prawną. W ślad za tym idzie wyodrębnienie osobnej kategorii praw majątkowych – mienia samorządowego.

Samorząd terytorialny jest podstawową formą decentralizacji władzy  publicznej (mówiąc dokładniej – decentralizacji administracji)[9]. Do plusów tej techniki należy: wyzwalanie lokalnych inicjatyw, ustalanie hierarchii potrzeb lokalnych a także zainteresowanie lokalnych społeczności zadaniami administracji publicznej. Jednakże technika decentralizacji poprzez samorząd terytorialny posiada również swoje minusy. Doprowadza ona często do preferowania lokalnych interesów ponad interesy ogólne państwa. Zdarza się, że występuje brak spójności aparatu terenowego jak i nieopłacalność wprowadzania i realizowania na niższych szczeblach pewnych rozwiązań technicznych.

---

[1] S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2001, s. 20.

[2] M. Chmaj (red.),  Leksykon Samorządu Terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt, Warszawa 1999, s. 245.

[3] S. Wykrętowicz (red.),  op. cit., s. 58 – 59.

[4] Ustawa o samorządzie terytorialnym z dn. 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 95).

[5] Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego z dn. 24 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 603).

[6] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2000, s. 111.

[7] S. Wykrętowicz (red.), op. cit., s. 59.

[8] Art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dn. 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483).

[9] A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawno - finansowy, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2000, s. 38.

Samorząd terytorialny jako podmiot polityki przestrzennej

Samorząd terytorialny jako podmiot polityki przestrzennej jest, zgodnie z postanowieniami ustawowymi, autonomiczny w stosunku do administracji rządowej. W polityce, przestrzennej, co wynika z jej istoty, administracja rządowa i samorządowa tworzą jednak jeden spójny system podejmowania decyzji. W polityce przestrzennej, co wynika z jej istoty, administracja rządowa i samorządowa tworzą jednak jeden spójny system podejmowania decyzji. W strategii stymulacji rozwoju, poziom samorządu terytorialnego jest postrzegany jako emanacja społeczeństwa obywatelskiego. Jest podmiotem rozszerzającym swoje uprawnienia, przyjmującym odpowiedzialność za całokształt spraw związanych z warunkami życia ludności. Poziom samorządowy jest miejscem realizacji wszystkich przedsięwzięć, bowiem na tym poziomie w najbardziej odczuwalny sposób uwidaczniają się konsekwencje podejmowanych decyzji. Warunkiem realizacji polityki przestrzennej samorządów jest konieczność wzmocnienia uprawnień gmin i przywrócenia drugiego szczebla samorządu w postaci powiatu, przyjmującego wyższy poziom obsługi ludności.
Domeną władz samorządowych w zakresie polityki przestrzennej jest:
- uwzględnienie uwarunkowań, celów i kierunków polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa, odniesionych do obszaru powiatu bądź gminy,
- określenie własnej strategii rozwoju, opartej na ocenie potrzeb i dążeń społeczności lokalnej,
- ustalenie miejsca lokalizacji, zamierzeń i przedsięwzięć wszystkich podmiotów działających na obszarze powiatu bądź gminy,
- ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów dla nowych inwestycji,
- określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów w planach miejscowych, będących głównym instrumentem polityki przestrzennej i koordynacji działań.
Realizacja zadań na poziomie podstawowym jest uzależniona od kontynuacji reformy administracji publicznej, zakładającej wzmocnienie samorządności terytorialnej. W strategii stymulacji rozwoju za ważniejsze zadania samorządu należy uznać:
- współudział w realizacji zadań rządowych w zakresie prywatyzacji majątku państwowego, uwzględniając wynikające stąd konsekwencje dla funkcjonowania własnej jednostki administracyjnej,
- czynne uczestnictwo w programach restrukturyzacji gospodarki, dbając o włączenie zadań uwzględniających przeciwdziałanie negatywnym skutkom dokonanych przeobrażeń,
- tworzenie lokalnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości, udostępniając posiadane rezerwy terenowe i inwestycyjne dla nowych przedsięwzięć w zakresie produkcji przemysłowej i usług,
- podejmowanie szerokiej akcji w celu przełamania zachowawczych i roszczeniowych postaw ludności, informując i skupiając ogół społeczeństwa wokół podejmowanych przedsięwzięć, wspierając samoorganizację w zakresie edukacji, służby zdrowia, stanu sanitarnego, bezpieczeństwa publicznego i estetyki oraz propagując rozwój samopomocy (opieka nad ludźmi niepełnosprawnymi, dziećmi i ludźmi starymi).
Działalność zasilająca strefę gospodarczą i społeczną gminy powinna się odbywać poprzez opracowanie programów tworzenia infrastruktury ekonomicznej, obejmującej rozwój:
- bankowości i instytucji ubezpieczeniowych,
- ośrodków promocji gospodarczej (informacja, marketing), dysponujących pulą atrakcyjnych ofert inwestycyjnych (nowe lokalizacje, wykorzystanie istniejących obiektów),
- specjalnych stref ekonomicznych, wykorzystujących specyficzne wartości wynikające z położenia lub potencjału gmin i niewykorzystanych rezerw.
Samorząd powinien być inicjatorem i organizatorem współdziałania instytucji naukowych z przedsiębiorstwami produkcyjnymi w tworzeniu ośrodków wysokiej technologii.
Zadania integrujące układy przestrzenne i zapewniające ich sprawne funkcjonowanie wiążą się z opracowaniem i realizacją programów modernizacji i rozwoju infrastruktury technicznej, obejmującej:
- układy drogowe nawiązujące do sieci regionalnej i krajowej,
- węzły komunikacji kolejowej i drogowej, a także w szczególnych przypadkach lotniczej, wyposażone w odpowiednie urządzenia (dworce kolejowe i autobusowe, lotniska, przejścia graniczne),
- zaopatrzenie ludności w wodę dobrej jakości (racjonalizacja zużycia, zwiększenie zasobów, głównie przez małą retencję),
- budowę oczyszczalni ścieków, sieci kolektorów i unieszkodliwienie odpadów,
- zaopatrzenie w gaz i elektryczność, modernizując i rozbudowując sieci zasilania.
Domeną samorządów terytorialnych, w coraz większym stopniu, powinno być zagwarantowanie podstawowej obsługi ludności, przejmując od administracji państwowej odpowiednie uprawnienia i środki w ramach reformy służb publicznych w zakresie: edukacji (szkoły podstawowe i średnie), służby zdrowia (przychodnie, szpitale ogólne, lekarz domowy), opieki społecznej (domy opieki dla dzieci, ludzi starych, niepełnosprawnych i bezdomnych oraz udzielanie zapomóg).
Samorządy powinny opracować (przy współpracy z administracją rządową) lokalne programy przeciwdziałania negatywnym skutkom bezrobocia, otwierając własny front robót publicznych, tworząc ośrodki przekwalifikowania zawodowego i inkubatory przedsiębiorczości oraz docierając z pomocą społeczną bezpośrednio do najbardziej potrzebujących.
Jednym z najważniejszych zadań samorządów terytorialnych jest poprawa warunków zamieszkania. Samorządy powinny opracować ogólne zasady polityki mieszkaniowej na obszarze gminy, wyróżniając szczególnie budownictwo komunalne o odpowiednim standardzie oraz otwierając nowe tereny uzbrojone dla budownictwa spółdzielczego i indywidualnego.
Ogólnym regulatorem realizacji zadań samorządów powinien być program ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, zapewniający zachowanie najbardziej cennych jego walorów i ich wykorzystanie dla dalszego rozwoju, a zwłaszcza dla różnych form turystyki i wypoczynku. Ogólną podstawę budowy programu w tym zakresie tworzy prognoza skutków wpływu funkcji i rozwoju układu osadniczego na środowisko, uwzględniająca elementy prawnie chronionego systemu obszarów przyrodniczych (parki narodowe, parki krajobrazowe, rezerwaty, strefy ochrony konserwatorskiej).
Działalność samorządów terytorialnych powinna opierać się na wzmacnianej stale tożsamości i aktywności społeczności lokalnych.
Realizacja zadań samorządów terytorialnych w wymiarze przestrzennym wymaga:
- adaptacji istniejącego zainwestowania do nowych warunków, zmieniających się do potrzeb i aspiracji ludności, uwzględniając rynkowe zasady wykorzystania majątku gminy, szczególnie w zakresie mieszkalnictwa i usług,
- elastycznego wykorzystania terenów zainwestowania, stosując mieszane formy użytkowania, zbliżające miejsca pracy do miejsc zamieszkania (lokalizacja nieuciążliwych zakładów pracy w bezpośrednim sąsiedztwie zespołów mieszkaniowych),
- stałej poprawy jakości środowiska zurbanizowanego, wykorzystując w tym celu system terenów otwartych, dbając o stan estetyczny i sanitarny miejsc publicznych oraz wprowadzając ład przestrzenny na terenach peryferyjnych,
- stosowania systemów sieciowych do poprawy funkcjonowania jednostek osadniczych, uwzględniając zindywidualizowane potrzeby mieszkańców i sprzyjające ich mobilności,
- przeciwdziałania praktykom monopolistycznym w organizacji służb komunalnych przez tworzenie przedsiębiorstw konkurujących w obsłudze ludności,
- tworzenia struktur przestrzennych odpowiadających samo- organizującemu się społeczeństwu obywatelskiemu (pomocnicze jednostki samorządowe, samorządy osiedlowe, jednostki przestrzenne mogące stanowić przedmiot opieki społecznej, organizacje społeczne).
Zasadniczą cechą układu podstawowego w kategoriach przestrzennych jest pogodzenie ustaleń ogólnych odnoszących się do stref polityki przestrzennej z konkretnymi rozstrzygnięciami przypisanymi jednoznacznie poszczególnym elementom zagospodarowania przestrzennego, przyjmując zasadę jedności czasu i przestrzeni.
Podsumowując podmiotowe ujęcie polityki przestrzennej, można stwierdzić, że charakteryzuje się ono zmiennym i zróżnicowanym podziałem kompetencji między administrację rządową i samorządową, przy założeniu konieczności decentralizacji uprawnień i deregulacji prawnej w kierunku pozostawienia większej swobody działania samorządom i podmiotom gospodarczym. Warunkiem uzyskania konkretnych wymiernych efektów jest pogodzenie, w wymiarze czasowym i przestrzennym, dążeń do dużej samodzielności silnych aglomeracji i regionów z celowym interwencjonizmem państwowym, wyrażającym się redystrybucją środków publicznych na wynegocjowanym i zróżnicowanym poziomie. Wyznacznikiem działań w obu zakresach powinno być właściwe rozumienie dobra wspólnego i twórcze wykorzystanie inicjatywności różnych grup interesu na wszystkich poziomach zarządzania. Oznacza to konieczność odejścia od uniformizacji i jednolitej władzy państwowej, na rzecz pluralizmu i zróżnicowania, co jest zgodne ze światowym trendem dywersyfikacji przestrzeni. Dywersyfikacja ma na celu możliwie najlepsze pobudzanie i wykorzystanie aktywności społecznej, koncentrację wysiłków na kluczowych zadaniach, mobilizując środki ze wszystkich możliwych źródeł (budżet, kapitał krajowy i zagraniczny, środki własne ludności).

Strategiczne cele polityki przestrzennego zagospodarowania kraju w scenariuszu stymulacji rozwoju

Cele strategiczne są pochodna wyzwań współczesności, uwarunkowań rozwoju, zidentyfikowanych problemów strategicznych i wizji przyszłości. Wyrażają zarazem intencje i założenia scenariusza stymulacji rozwoju. Określenie celów jest kumulacją celów cząstkowych, oddziałujących bezpośrednio lub pośrednio na zagospodarowanie przestrzenne kraju. Hierarchia celów wyznacza zasadniczą linię postępowania, której konkretyzacja następuje poprzez cele polityki odniesione do układów przestrzennych. Cele w praktycznym ujęciu mogą być interpretowane jako zadania.

Cele w porządku hierarchicznym:

Restrukturyzacja gospodarki, głównie poprzez prywatyzację przedsiębiorstw państwowych przemysłowych i rolniczych (z uwzględnieniem zakresu dekapitalizacji), w wymiarze gałęziowym i regionalnym. Prywatyzacja ma doprowadzić do przekazania obywatelom własności państwowej, pozostawiając w rękach rządu jedynie strategiczne elementy zagospodarowania. Budowa społeczeństwa obywatelskiego, głównie poprzez reformę administracji publicznej i podziału terytorialnego kraju, dążąc zarazem do zmiany mentalności ludności oraz wzmocnienia tożsamości i zdolności adaptacyjnych do nowych uwarunkowań rozwoju.

Zwiększenie zakresu podmiotowości umożliwi związanie jednostek i organizacji społecznych z utrzymaniem i rozwojem poszczególnych elementów zagospodarowania przestrzennego. Tworzenie infrastruktury ekonomicznej, przede wszystkim poprzez reformę bankowości i kreowanie warunków atrakcyjnych dla kapitału zagranicznego, w celu przyspieszenia dostosowania gospodarki do wymagań rynku. Otwarcie zasilania kredytami przedsięwzięć podmiotów gospodarczych i osób fizycznych przyspieszy przeobrażenia strukturalne i umożliwi podniesienie jakości zagospodarowania przestrzennego.

Stworzenie warunków postępu naukowo-technicznego przez symbiozę nauki z przemysłem i rolnictwem, transfer wysokiej technologii oraz tworzenie ośrodków postępu, takich jak: inkubatory przedsiębiorczości, parki naukowo-badawcze przemysłu, technopole i specjalne strefy ekonomiczne. Realizacja tego celu stworzy nowe formy zagospodarowania przestrzennego na najwyższym poziomie rozwoju, stając się nowym motorem rozwoju i przeobrażeń osadnictwa, odpowiadającym wymaganiom współczesności. Utrzymanie i podniesienie sprawności funkcjonowania infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji oraz komunikacji drogowej i kolejowej, uwzględniając powiązania i standardy międzynarodowe. Rozwój infrastruktury w tym zakresie rzutuje bezpośrednio na tempo i zróżnicowanie przeobrażeń, tworząc korytarze intensywnego rozwoju nawiązujące do układów międzynarodowych.

Zapewnienie pokrycia zapotrzebowania na wodę, produkcji przemysłowej i rolniczej oraz gospodarstw domowych, na niezbędnym poziomie poprzez racjonalizację zużycia, zmniejszenie zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych oraz zwiększenie retencji. Działania te mają przełamać barierę ograniczeń rozwoju miast i obszarów wiejskich spowodowanych deficytem wody, a zarazem stworzyć czytelne ramy rozwoju gospodarczego i przestrzennego. Przeciwdziałanie (łagodzenie) negatywnym skutkom transformacji systemowej, co dotyczy przede wszystkim: bezrobocia, patologii społecznej i polaryzacji warunków życia poprzez reformę zabezpieczeń społecznych i stworzenie systemu gwarancji społecznych na godziwym poziomie. Celem jest maksymalna redukcja dysproporcji w warunkach życia i zagospodarowania przestrzennego. Poprawa codziennych warunków życia poprzez podniesienie jakości usług bytowych, poprawa sytuacji mieszkaniowej i komunikacji między miejscem zamieszkania a miejscem pracy i rekreacji oraz stanu sanitarnego i jakości środowiska przyrodniczego. Dotyczy to przede wszystkim utrzymania stanu posiadania oraz modernizacji i przebudowy obszarów zainwestowania miejskiego i wiejskiego.

Zharmonizowanie rozwoju gospodarczego z środowiskiem przyrodniczym, zapewniając jego koegzystencję z produkcją rolną, rekreacją i turystyką, m.in. przy pomocy technologii proekologicznych oraz wyznaczając ograniczenia dla tych działalności. Realizacja tego celu powinna doprowadzić do efektywnego wykorzystania skumulowanych walorów reprezentowanych przez poszczególne obszary kraju dla zdynamizowania rozwoju.

Utrzymanie ciągłości kulturowej, poprzez zachowanie dziedzictwa kulturowego, wzmocnienie tożsamości regionalnej i lokalnej, umożliwiającej wpisanie wartości kulturowych w nowe warunki rozwoju, a w wymiarze przestrzennym - osiągnięcie harmonijnego obrazu przez prawidłowe kształtowanie struktur przestrzennych, od skali urbanistycznej po rozwiązania architektoniczne.

Scenariusz stymulacji rozwoju zakłada efektywne wykorzystanie procesów samoczynnych i żywiołowych oraz mechanizmów samoregulacyjnych i zdolności do samorozwoju. Realizacja określonych powyżej celów oznacza więc pobudzanie działań w wyznaczonym kierunku. Wszystkie cele powinny być w zasadzie realizowane równolegle, a ich hierarchia wskazuje na preferencje i priorytety w podziale środków i tempie realizacji. Wraz z ograniczeniem środków może dojść do wyrównania nakładów na poziomie minimum, a nawet schodząc poniżej jego, nastąpić może utrata priorytetowych celów gospodarczych na rzecz zabezpieczeń społecznych. Taki stan rzeczy oznaczać będzie syndrom wchodzenia w okres trwałej lub czasowej depresji gospodarczej.

Odnosząc cele do sieci osadniczej, ich realizacja, zróżnicowana przestrzennie, powinna przyczynić się do rozstrzygnięcia podstawowych dylematów kształtowania osadnictwa, którymi są:

• wyrównanie dysproporcji w poziomie rozwoju regionalnych układów osadniczych, a zwiększenie ich polaryzacji. Oznaczać to może zmniejszenie różnic między siecią osadniczą obszarów zachodnich i wschodnich lub wykorzystanie dużej dynamiki rozwoju miast zachodnich i Polski centralnej dla rozwoju całego kraju,
• wzmocnienie dużych ośrodków miejskich a rozwijanie miast mniejszych (koncentracja, dekoncentracja). Za wzmocnieniem dużych miast przemawiają układy międzynarodowe oraz potrzeba konsolidacji sieci osadniczej w skali większych regionów. Za miastami mniejszymi przemawiają ich predyspozycje (walory środowiska przyrodniczego, zasoby materialne i ludzkie) oraz możliwości przyjmowania nowych czynników rozwoju, jak małe i średnie przedsiębiorstwa o wysokiej technologii,
• popieranie specjalizacji miast a wielofunkcyjne układy osadnicze. Rozstrzygnięcie tego dylematu związane jest z możliwością i celowością wykorzystania istniejącego zainwestowania i potencjału ludzkiego. Specjalizacja miast ma wymiar krajowy i międzynarodowy, w tym obszary przygraniczne, natomiast wielofunkcyjność wymiar regionalny i lokalny.

Przełożenie celów polityki przestrzennej na zagospodarowanie przestrzenne w skali regionalnej i lokalnej wymaga określenia nowych kategorii zagospodarowania przestrzennego, uwzględniających warunki wynikające z wielopodmiotowości życia i reguł gospodarki rynkowej. W określaniu tych kategorii niezbędne jest wzięcie pod uwagę:

• struktury własności terenu, płynności cen rynkowych, zróżnicowania standardów wyposażenia,
• ograniczeń i zakazów wynikających z przepisów ustawowych i miejscowych oraz wynikających ze statusu terenów specjalnych,
• działań związanych z utrzymaniem, przebudową i rozwojem terenów zainwestowania, odpowiednio do wymagań i możliwości regionalnych i lokalnych.

W kontekście tych uwarunkowań, tradycyjne kategorie zagospodarowania przestrzennego, takie jak przeznaczenie, użytkowanie i wykorzystanie terenu oraz rozmieszczenie funkcji, stają się sprawą wtórną i mogą być odpowiednio interpretowane do zamierzeń władz terenowych i podmiotów gospodarczych.