Istota i znaczenie samorządu terytorialnego

Samorząd oraz decentralizacja to dwa nierozłączne i ściśle ze sobą związane pojęcia. Można je traktować jak synonimy. Samorząd jest następstwem decentralizacji administracji publicznej[1]. Najwcześniej wykształcił się samorząd terytorialny i to on należy do najstarszych form samorządu. Powstał on na bazie gminy jako najstarszej jednostki terytorialnej społeczeństwa.  To wyodrębniony, powstały z mocy prawa związek lokalnego społeczeństwa, który powoływany jest do samodzielnego wykonywania administracji państwowej. Jest on wyposażony w środki materialne umożliwiające realizację nałożonych zadań. Istota samorządu polega na wykonywaniu praw zwierzchnich odstąpionych przez państwo korporacjom samorządowym jako ich własne prawo. Korporacje te mają prawo do ustanawiania w drodze wyboru własnych organów, a także możliwość stanowienia prawa lokalnego. Samorząd realizując zadania uprawniony jest o stosowania środków władczych. W ramach wykonywania tych zadań polega nadzorowi ze strony państwa[2].

Po drugiej wojnie światowej samorząd społeczny w Polsce został całkowicie zniesiony. Samorząd był nieodłącznie związany z decentralizacją władzy państwowej. W ówczesnym ustroju autokratycznym istnienie decentralizacji byłoby tożsame z zagrożeniem dla monopolu władzy partii komunistycznej. Przełomem stał się dopiero rok 1989, kiedy to upadek realnego socjalizmu dał w Polsce początek procesu transformacji ustrojowej[3].

Samorząd gminny, wprowadzony ustawą o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990[4], do 1 stycznia 1999 był w Polsce jedyną formą samorządu terytorialnego. Ustawą z dnia 24 lipca 1998[5] o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, po długoletnich dyskusjach oraz sporach politycznych i naukowych, z dniem 1 stycznia 1999 wprowadzony został system trójstopniowego podziału terytorialnego kraju. Jednostkami tego podziału są: gminy, powiaty oraz województwa[6]. Samorząd terytorialny został więc rozbudowany w 1999 r. poprzez utworzenie samorządowych powiatów oraz województw. Stał się on jednocześnie zasadniczym podmiotem polityki społecznej wypierając z pozycji dotychczasowego lidera – administrację rządową.

Ponowne pojawienie się w Polsce samorządu terytorialnego w 1990 roku – po upływie ponad 50 lat od jego likwidacji – wiązało się przede wszystkim z podjęciem poważnego wysiłku legislacyjnego. Konieczne stało się przygotowanie projektów, a w następnej fazie uchwalenie ustaw: o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, o samorządzie terytorialnym i o ordynacji wyborczej do rad gmin[7].

Jak wynika z art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej[8] z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483): „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Zamieszkanie na określonym terenie powoduje z mocy prawa przynależność samorządową.  Członkostwo w tym związku jest niezależne czy to od aktywności czy też od bierności w jego działalności. Ta przynależność do związku nosi z pozoru cechy przynależności przymusowej – powstaje ona z mocy prawa i niezależnie od woli danej osoby. Mieszkańcy gminy, powiatu czy też województwa mogą podejmować rozstrzygnięcia bezpośrednio lub przez wyłonione przez siebie organy. Jak wskazuje Konstytucja i ustawy samorządowe – samorząd wykonuje „zadania publiczne”, a zatem należące do administracji publicznej. Konsekwencją tego jest posiadanie tzw. władztwa gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Akcentuje się tu zatem samodzielny charakter gminy, powiatu i samorządowego województwa.  Konstytucja RP i ustawy samorządowe stoją na stanowisku, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w „imieniu własnym”, a nie państwa. Dopuszcza się jednak możliwość zlecenia gminie, powiatowi czy samorządowi wojewódzkiemu zadań administracji rządowej. Odrębność od państwa gminy, powiatu i województwa wskazuje, że posiadają one osobowość prawną. W ślad za tym idzie wyodrębnienie osobnej kategorii praw majątkowych – mienia samorządowego.

Samorząd terytorialny jest podstawową formą decentralizacji władzy  publicznej (mówiąc dokładniej – decentralizacji administracji)[9]. Do plusów tej techniki należy: wyzwalanie lokalnych inicjatyw, ustalanie hierarchii potrzeb lokalnych a także zainteresowanie lokalnych społeczności zadaniami administracji publicznej. Jednakże technika decentralizacji poprzez samorząd terytorialny posiada również swoje minusy. Doprowadza ona często do preferowania lokalnych interesów ponad interesy ogólne państwa. Zdarza się, że występuje brak spójności aparatu terenowego jak i nieopłacalność wprowadzania i realizowania na niższych szczeblach pewnych rozwiązań technicznych.

---

[1] S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2001, s. 20.

[2] M. Chmaj (red.),  Leksykon Samorządu Terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt, Warszawa 1999, s. 245.

[3] S. Wykrętowicz (red.),  op. cit., s. 58 – 59.

[4] Ustawa o samorządzie terytorialnym z dn. 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 95).

[5] Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego z dn. 24 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 603).

[6] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2000, s. 111.

[7] S. Wykrętowicz (red.), op. cit., s. 59.

[8] Art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dn. 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483).

[9] A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawno - finansowy, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2000, s. 38.

Samorząd terytorialny jako podmiot polityki przestrzennej

Samorząd terytorialny jako podmiot polityki przestrzennej jest, zgodnie z postanowieniami ustawowymi, autonomiczny w stosunku do administracji rządowej. W polityce, przestrzennej, co wynika z jej istoty, administracja rządowa i samorządowa tworzą jednak jeden spójny system podejmowania decyzji. W polityce przestrzennej, co wynika z jej istoty, administracja rządowa i samorządowa tworzą jednak jeden spójny system podejmowania decyzji. W strategii stymulacji rozwoju, poziom samorządu terytorialnego jest postrzegany jako emanacja społeczeństwa obywatelskiego. Jest podmiotem rozszerzającym swoje uprawnienia, przyjmującym odpowiedzialność za całokształt spraw związanych z warunkami życia ludności. Poziom samorządowy jest miejscem realizacji wszystkich przedsięwzięć, bowiem na tym poziomie w najbardziej odczuwalny sposób uwidaczniają się konsekwencje podejmowanych decyzji. Warunkiem realizacji polityki przestrzennej samorządów jest konieczność wzmocnienia uprawnień gmin i przywrócenia drugiego szczebla samorządu w postaci powiatu, przyjmującego wyższy poziom obsługi ludności.
Domeną władz samorządowych w zakresie polityki przestrzennej jest:
- uwzględnienie uwarunkowań, celów i kierunków polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa, odniesionych do obszaru powiatu bądź gminy,
- określenie własnej strategii rozwoju, opartej na ocenie potrzeb i dążeń społeczności lokalnej,
- ustalenie miejsca lokalizacji, zamierzeń i przedsięwzięć wszystkich podmiotów działających na obszarze powiatu bądź gminy,
- ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów dla nowych inwestycji,
- określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów w planach miejscowych, będących głównym instrumentem polityki przestrzennej i koordynacji działań.
Realizacja zadań na poziomie podstawowym jest uzależniona od kontynuacji reformy administracji publicznej, zakładającej wzmocnienie samorządności terytorialnej. W strategii stymulacji rozwoju za ważniejsze zadania samorządu należy uznać:
- współudział w realizacji zadań rządowych w zakresie prywatyzacji majątku państwowego, uwzględniając wynikające stąd konsekwencje dla funkcjonowania własnej jednostki administracyjnej,
- czynne uczestnictwo w programach restrukturyzacji gospodarki, dbając o włączenie zadań uwzględniających przeciwdziałanie negatywnym skutkom dokonanych przeobrażeń,
- tworzenie lokalnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości, udostępniając posiadane rezerwy terenowe i inwestycyjne dla nowych przedsięwzięć w zakresie produkcji przemysłowej i usług,
- podejmowanie szerokiej akcji w celu przełamania zachowawczych i roszczeniowych postaw ludności, informując i skupiając ogół społeczeństwa wokół podejmowanych przedsięwzięć, wspierając samoorganizację w zakresie edukacji, służby zdrowia, stanu sanitarnego, bezpieczeństwa publicznego i estetyki oraz propagując rozwój samopomocy (opieka nad ludźmi niepełnosprawnymi, dziećmi i ludźmi starymi).
Działalność zasilająca strefę gospodarczą i społeczną gminy powinna się odbywać poprzez opracowanie programów tworzenia infrastruktury ekonomicznej, obejmującej rozwój:
- bankowości i instytucji ubezpieczeniowych,
- ośrodków promocji gospodarczej (informacja, marketing), dysponujących pulą atrakcyjnych ofert inwestycyjnych (nowe lokalizacje, wykorzystanie istniejących obiektów),
- specjalnych stref ekonomicznych, wykorzystujących specyficzne wartości wynikające z położenia lub potencjału gmin i niewykorzystanych rezerw.
Samorząd powinien być inicjatorem i organizatorem współdziałania instytucji naukowych z przedsiębiorstwami produkcyjnymi w tworzeniu ośrodków wysokiej technologii.
Zadania integrujące układy przestrzenne i zapewniające ich sprawne funkcjonowanie wiążą się z opracowaniem i realizacją programów modernizacji i rozwoju infrastruktury technicznej, obejmującej:
- układy drogowe nawiązujące do sieci regionalnej i krajowej,
- węzły komunikacji kolejowej i drogowej, a także w szczególnych przypadkach lotniczej, wyposażone w odpowiednie urządzenia (dworce kolejowe i autobusowe, lotniska, przejścia graniczne),
- zaopatrzenie ludności w wodę dobrej jakości (racjonalizacja zużycia, zwiększenie zasobów, głównie przez małą retencję),
- budowę oczyszczalni ścieków, sieci kolektorów i unieszkodliwienie odpadów,
- zaopatrzenie w gaz i elektryczność, modernizując i rozbudowując sieci zasilania.
Domeną samorządów terytorialnych, w coraz większym stopniu, powinno być zagwarantowanie podstawowej obsługi ludności, przejmując od administracji państwowej odpowiednie uprawnienia i środki w ramach reformy służb publicznych w zakresie: edukacji (szkoły podstawowe i średnie), służby zdrowia (przychodnie, szpitale ogólne, lekarz domowy), opieki społecznej (domy opieki dla dzieci, ludzi starych, niepełnosprawnych i bezdomnych oraz udzielanie zapomóg).
Samorządy powinny opracować (przy współpracy z administracją rządową) lokalne programy przeciwdziałania negatywnym skutkom bezrobocia, otwierając własny front robót publicznych, tworząc ośrodki przekwalifikowania zawodowego i inkubatory przedsiębiorczości oraz docierając z pomocą społeczną bezpośrednio do najbardziej potrzebujących.
Jednym z najważniejszych zadań samorządów terytorialnych jest poprawa warunków zamieszkania. Samorządy powinny opracować ogólne zasady polityki mieszkaniowej na obszarze gminy, wyróżniając szczególnie budownictwo komunalne o odpowiednim standardzie oraz otwierając nowe tereny uzbrojone dla budownictwa spółdzielczego i indywidualnego.
Ogólnym regulatorem realizacji zadań samorządów powinien być program ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, zapewniający zachowanie najbardziej cennych jego walorów i ich wykorzystanie dla dalszego rozwoju, a zwłaszcza dla różnych form turystyki i wypoczynku. Ogólną podstawę budowy programu w tym zakresie tworzy prognoza skutków wpływu funkcji i rozwoju układu osadniczego na środowisko, uwzględniająca elementy prawnie chronionego systemu obszarów przyrodniczych (parki narodowe, parki krajobrazowe, rezerwaty, strefy ochrony konserwatorskiej).
Działalność samorządów terytorialnych powinna opierać się na wzmacnianej stale tożsamości i aktywności społeczności lokalnych.
Realizacja zadań samorządów terytorialnych w wymiarze przestrzennym wymaga:
- adaptacji istniejącego zainwestowania do nowych warunków, zmieniających się do potrzeb i aspiracji ludności, uwzględniając rynkowe zasady wykorzystania majątku gminy, szczególnie w zakresie mieszkalnictwa i usług,
- elastycznego wykorzystania terenów zainwestowania, stosując mieszane formy użytkowania, zbliżające miejsca pracy do miejsc zamieszkania (lokalizacja nieuciążliwych zakładów pracy w bezpośrednim sąsiedztwie zespołów mieszkaniowych),
- stałej poprawy jakości środowiska zurbanizowanego, wykorzystując w tym celu system terenów otwartych, dbając o stan estetyczny i sanitarny miejsc publicznych oraz wprowadzając ład przestrzenny na terenach peryferyjnych,
- stosowania systemów sieciowych do poprawy funkcjonowania jednostek osadniczych, uwzględniając zindywidualizowane potrzeby mieszkańców i sprzyjające ich mobilności,
- przeciwdziałania praktykom monopolistycznym w organizacji służb komunalnych przez tworzenie przedsiębiorstw konkurujących w obsłudze ludności,
- tworzenia struktur przestrzennych odpowiadających samo- organizującemu się społeczeństwu obywatelskiemu (pomocnicze jednostki samorządowe, samorządy osiedlowe, jednostki przestrzenne mogące stanowić przedmiot opieki społecznej, organizacje społeczne).
Zasadniczą cechą układu podstawowego w kategoriach przestrzennych jest pogodzenie ustaleń ogólnych odnoszących się do stref polityki przestrzennej z konkretnymi rozstrzygnięciami przypisanymi jednoznacznie poszczególnym elementom zagospodarowania przestrzennego, przyjmując zasadę jedności czasu i przestrzeni.
Podsumowując podmiotowe ujęcie polityki przestrzennej, można stwierdzić, że charakteryzuje się ono zmiennym i zróżnicowanym podziałem kompetencji między administrację rządową i samorządową, przy założeniu konieczności decentralizacji uprawnień i deregulacji prawnej w kierunku pozostawienia większej swobody działania samorządom i podmiotom gospodarczym. Warunkiem uzyskania konkretnych wymiernych efektów jest pogodzenie, w wymiarze czasowym i przestrzennym, dążeń do dużej samodzielności silnych aglomeracji i regionów z celowym interwencjonizmem państwowym, wyrażającym się redystrybucją środków publicznych na wynegocjowanym i zróżnicowanym poziomie. Wyznacznikiem działań w obu zakresach powinno być właściwe rozumienie dobra wspólnego i twórcze wykorzystanie inicjatywności różnych grup interesu na wszystkich poziomach zarządzania. Oznacza to konieczność odejścia od uniformizacji i jednolitej władzy państwowej, na rzecz pluralizmu i zróżnicowania, co jest zgodne ze światowym trendem dywersyfikacji przestrzeni. Dywersyfikacja ma na celu możliwie najlepsze pobudzanie i wykorzystanie aktywności społecznej, koncentrację wysiłków na kluczowych zadaniach, mobilizując środki ze wszystkich możliwych źródeł (budżet, kapitał krajowy i zagraniczny, środki własne ludności).

Strategiczne cele polityki przestrzennego zagospodarowania kraju w scenariuszu stymulacji rozwoju

Cele strategiczne są pochodna wyzwań współczesności, uwarunkowań rozwoju, zidentyfikowanych problemów strategicznych i wizji przyszłości. Wyrażają zarazem intencje i założenia scenariusza stymulacji rozwoju. Określenie celów jest kumulacją celów cząstkowych, oddziałujących bezpośrednio lub pośrednio na zagospodarowanie przestrzenne kraju. Hierarchia celów wyznacza zasadniczą linię postępowania, której konkretyzacja następuje poprzez cele polityki odniesione do układów przestrzennych. Cele w praktycznym ujęciu mogą być interpretowane jako zadania.

Cele w porządku hierarchicznym:

Restrukturyzacja gospodarki, głównie poprzez prywatyzację przedsiębiorstw państwowych przemysłowych i rolniczych (z uwzględnieniem zakresu dekapitalizacji), w wymiarze gałęziowym i regionalnym. Prywatyzacja ma doprowadzić do przekazania obywatelom własności państwowej, pozostawiając w rękach rządu jedynie strategiczne elementy zagospodarowania. Budowa społeczeństwa obywatelskiego, głównie poprzez reformę administracji publicznej i podziału terytorialnego kraju, dążąc zarazem do zmiany mentalności ludności oraz wzmocnienia tożsamości i zdolności adaptacyjnych do nowych uwarunkowań rozwoju.

Zwiększenie zakresu podmiotowości umożliwi związanie jednostek i organizacji społecznych z utrzymaniem i rozwojem poszczególnych elementów zagospodarowania przestrzennego. Tworzenie infrastruktury ekonomicznej, przede wszystkim poprzez reformę bankowości i kreowanie warunków atrakcyjnych dla kapitału zagranicznego, w celu przyspieszenia dostosowania gospodarki do wymagań rynku. Otwarcie zasilania kredytami przedsięwzięć podmiotów gospodarczych i osób fizycznych przyspieszy przeobrażenia strukturalne i umożliwi podniesienie jakości zagospodarowania przestrzennego.

Stworzenie warunków postępu naukowo-technicznego przez symbiozę nauki z przemysłem i rolnictwem, transfer wysokiej technologii oraz tworzenie ośrodków postępu, takich jak: inkubatory przedsiębiorczości, parki naukowo-badawcze przemysłu, technopole i specjalne strefy ekonomiczne. Realizacja tego celu stworzy nowe formy zagospodarowania przestrzennego na najwyższym poziomie rozwoju, stając się nowym motorem rozwoju i przeobrażeń osadnictwa, odpowiadającym wymaganiom współczesności. Utrzymanie i podniesienie sprawności funkcjonowania infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji oraz komunikacji drogowej i kolejowej, uwzględniając powiązania i standardy międzynarodowe. Rozwój infrastruktury w tym zakresie rzutuje bezpośrednio na tempo i zróżnicowanie przeobrażeń, tworząc korytarze intensywnego rozwoju nawiązujące do układów międzynarodowych.

Zapewnienie pokrycia zapotrzebowania na wodę, produkcji przemysłowej i rolniczej oraz gospodarstw domowych, na niezbędnym poziomie poprzez racjonalizację zużycia, zmniejszenie zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych oraz zwiększenie retencji. Działania te mają przełamać barierę ograniczeń rozwoju miast i obszarów wiejskich spowodowanych deficytem wody, a zarazem stworzyć czytelne ramy rozwoju gospodarczego i przestrzennego. Przeciwdziałanie (łagodzenie) negatywnym skutkom transformacji systemowej, co dotyczy przede wszystkim: bezrobocia, patologii społecznej i polaryzacji warunków życia poprzez reformę zabezpieczeń społecznych i stworzenie systemu gwarancji społecznych na godziwym poziomie. Celem jest maksymalna redukcja dysproporcji w warunkach życia i zagospodarowania przestrzennego. Poprawa codziennych warunków życia poprzez podniesienie jakości usług bytowych, poprawa sytuacji mieszkaniowej i komunikacji między miejscem zamieszkania a miejscem pracy i rekreacji oraz stanu sanitarnego i jakości środowiska przyrodniczego. Dotyczy to przede wszystkim utrzymania stanu posiadania oraz modernizacji i przebudowy obszarów zainwestowania miejskiego i wiejskiego.

Zharmonizowanie rozwoju gospodarczego z środowiskiem przyrodniczym, zapewniając jego koegzystencję z produkcją rolną, rekreacją i turystyką, m.in. przy pomocy technologii proekologicznych oraz wyznaczając ograniczenia dla tych działalności. Realizacja tego celu powinna doprowadzić do efektywnego wykorzystania skumulowanych walorów reprezentowanych przez poszczególne obszary kraju dla zdynamizowania rozwoju.

Utrzymanie ciągłości kulturowej, poprzez zachowanie dziedzictwa kulturowego, wzmocnienie tożsamości regionalnej i lokalnej, umożliwiającej wpisanie wartości kulturowych w nowe warunki rozwoju, a w wymiarze przestrzennym - osiągnięcie harmonijnego obrazu przez prawidłowe kształtowanie struktur przestrzennych, od skali urbanistycznej po rozwiązania architektoniczne.

Scenariusz stymulacji rozwoju zakłada efektywne wykorzystanie procesów samoczynnych i żywiołowych oraz mechanizmów samoregulacyjnych i zdolności do samorozwoju. Realizacja określonych powyżej celów oznacza więc pobudzanie działań w wyznaczonym kierunku. Wszystkie cele powinny być w zasadzie realizowane równolegle, a ich hierarchia wskazuje na preferencje i priorytety w podziale środków i tempie realizacji. Wraz z ograniczeniem środków może dojść do wyrównania nakładów na poziomie minimum, a nawet schodząc poniżej jego, nastąpić może utrata priorytetowych celów gospodarczych na rzecz zabezpieczeń społecznych. Taki stan rzeczy oznaczać będzie syndrom wchodzenia w okres trwałej lub czasowej depresji gospodarczej.

Odnosząc cele do sieci osadniczej, ich realizacja, zróżnicowana przestrzennie, powinna przyczynić się do rozstrzygnięcia podstawowych dylematów kształtowania osadnictwa, którymi są:

• wyrównanie dysproporcji w poziomie rozwoju regionalnych układów osadniczych, a zwiększenie ich polaryzacji. Oznaczać to może zmniejszenie różnic między siecią osadniczą obszarów zachodnich i wschodnich lub wykorzystanie dużej dynamiki rozwoju miast zachodnich i Polski centralnej dla rozwoju całego kraju,
• wzmocnienie dużych ośrodków miejskich a rozwijanie miast mniejszych (koncentracja, dekoncentracja). Za wzmocnieniem dużych miast przemawiają układy międzynarodowe oraz potrzeba konsolidacji sieci osadniczej w skali większych regionów. Za miastami mniejszymi przemawiają ich predyspozycje (walory środowiska przyrodniczego, zasoby materialne i ludzkie) oraz możliwości przyjmowania nowych czynników rozwoju, jak małe i średnie przedsiębiorstwa o wysokiej technologii,
• popieranie specjalizacji miast a wielofunkcyjne układy osadnicze. Rozstrzygnięcie tego dylematu związane jest z możliwością i celowością wykorzystania istniejącego zainwestowania i potencjału ludzkiego. Specjalizacja miast ma wymiar krajowy i międzynarodowy, w tym obszary przygraniczne, natomiast wielofunkcyjność wymiar regionalny i lokalny.

Przełożenie celów polityki przestrzennej na zagospodarowanie przestrzenne w skali regionalnej i lokalnej wymaga określenia nowych kategorii zagospodarowania przestrzennego, uwzględniających warunki wynikające z wielopodmiotowości życia i reguł gospodarki rynkowej. W określaniu tych kategorii niezbędne jest wzięcie pod uwagę:

• struktury własności terenu, płynności cen rynkowych, zróżnicowania standardów wyposażenia,
• ograniczeń i zakazów wynikających z przepisów ustawowych i miejscowych oraz wynikających ze statusu terenów specjalnych,
• działań związanych z utrzymaniem, przebudową i rozwojem terenów zainwestowania, odpowiednio do wymagań i możliwości regionalnych i lokalnych.

W kontekście tych uwarunkowań, tradycyjne kategorie zagospodarowania przestrzennego, takie jak przeznaczenie, użytkowanie i wykorzystanie terenu oraz rozmieszczenie funkcji, stają się sprawą wtórną i mogą być odpowiednio interpretowane do zamierzeń władz terenowych i podmiotów gospodarczych.

W zmienionej sytuacji polityki przestrzennej

W zmienionej sytuacji polityki przestrzennej, przestrzenny układ odniesienia jest podporządkowany układowi problemowemu. Tworzą go:

• podstawowe elementy systemu osadniczego o największym potencjale i sile integracyjnej,
• obszary problemowe o najwyższym nasileniu istniejących i potencjalnych sytuacji konfliktowych,
• obszary funkcjonalne, charakteryzujące się spójnością o cechach organicznych całości;
• główne elementy układu liniowego, stanowiące osie krystalizacji układów przestrzennych,
• podział administracyjny kraju na 49 województw,
• układ regionalny kraju w podziale na 12 regionów.

Przestrzenny układ odniesienia, złożony z wyżej wymienionych elementów, jest odzwierciedleniem skomplikowanej i wieloaspektowej struktury polityki przestrzennej.
Złożoność polityki przestrzennej kryje w sobie dwa niebezpieczeństwa, tj. tendencji do nadmiernej szczegółowości i konkretności ustaleń, a z drugiej strony, tendencji do ujęć schematycznych i ogólnikowych. Sposobem na uniknięcie tych niebezpieczeństw, a zarazem gwarancją spójności i komunikatywności polityki przestrzennej jest czytelna artykulacja intencji i dyscyplina metodyczna formułowania polityki.

Uwarunkowania polityki przestrzennego zagospodarowania kraju

https://pracezadministracji.eu/uwarunkowania-polityki-przestrzennego-zagospodarowania-kraju/

Sytuacja gospodarcza w Gminie Osiek

            Współczesny Osiek[1] posiada średniowieczną metrykę historyczną. Jego korzenie sięgają XIII wieku. Osiek jest gminą wiejską. W skład Gminy Osiek wchodzą dwa sołectwa: sołectwo Osiek (o powierzchni administracyjnej 29,11 km² z przysiółkami: Osiek Dolny, Osiek Górny, Osiek Średni, Czarny Las, Granica Polańska, Hemplówka, Nowa Droga, Przecznica, Stara Droga, Włosień, Zabrzezinie, Zaolszynie i Żydowskie Miasto), a od pierwszego stycznia 2002 roku sołectwo Głębowice (o powierzchni administracyjnej 12,07 km² położone w dolinie nad potokiem Stronik otoczone przysiółkami: Łazy, Gadziniec, Kąty, Śmietanówka, Sporowiec, Czerwonka, Zielona, Dalachowie) odłączone od Gminy Wieprz. Po wdrożeniu reformy administracyjnej, od 1 stycznia 1999 roku Gmina Osiek wchodzi w skład województwa małopolskiego oraz powiatu oświęcimskiego (położona w jego środkowo – wschodniej części, na obrzeżu Kotliny Oświęcimskiej[2]). W latach 1975 – 1998 położona była w województwie bielskim. Graniczy od północy z Gminami Oświęcim i Polanka Wielka, od wschodu z Gminą Przeciszów, od południa i zachodu z Gminą Kęty.

Powierzchnia Gminy Osiek zajmuje 41,19 km²  (stanowi to 10,14% ogólnej powierzchni powiatu oświęcimskiego). Podstawowymi miernikami charakteryzującymi zbiorowość ludzką są jej liczebność oraz rozmieszczenie. Gmina Osiek liczy 8025 mieszkańców, w tym 4072 kobiet oraz 3953 mężczyzn (dane z Urzędu Gminy Osiek na dzień 30 kwietnia 2007 roku, wykres 1). Na 1 km² powierzchni gminy przypada 194 mieszkańców. Gęstość zaludnienia jest więc blisko dwa razy niższa od średniej dla powiatu (dla porównania w powiecie oświęcimskim na 1km² przypada 378 osób). Współczynnik występujący w gminie Osiek jest dość wysoki jak dla gminy wiejskiej. 

GĘSTOŚĆ ZALUDNIENIA W GMINIE OSIEK NA TLE POWIATU I WOJEWÓDZTWA (ILOŚĆ OSÓB NA KM²)

	2002	2003	2004	2005
GMINA OSIEK	188	188	190	191
POWIAT OŚWIĘCIMSKI	378	377	378	378
WOJEWÓDZTWO MAŁOPOLSKIE	-	-	215	215

Tabela 3 – źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Urzędu Gminy Osiek

             Walory przyrodnicze.

Miejscowość Osiek położona jest w niezbyt rozległej dolinie potoku Osieckiego. Znajduje się ona w obrębie Zapadliska Śląsko – krakowskiego, którego podłoże krystaliczne leży na głębokości około 1800 metrów. Klimat ma znamiona klimatu górskiego, umiarkowanie ciepłego i wilgotnego. Na terenie gminy przeważają gleby gliniaste. Należą one do gleb średnio żyznych i nadają się zarówno pod uprawę roślin zbożowych, jak i okopowych. Na terenie gminy występują również gorsze odmiany gleb, bardziej zbitych i nieprzepuszczalnych, co ogranicza ich użytkowanie rolnicze. Pod względem przydatności rolniczej wyróżniamy tutaj grunty orne klas:

- III a – kompleks pszenny dobry, zbożowo – pastewny mocny, żytni bardzo dobry,

- III b – kompleks pszenny dobry, żytni – bardzo dobry, zbożowo – pastewny mocny,

- IV a – żytni bardzo dobry, żytni dobry i zbożowo – pastewny mocny,

- IV b – żytni dobry, żytni słaby, zbożowo – pastewny słaby.

Największy obszar gminy zajmują użytki zielone klas III i IV. Niższe klasy występują sporadycznie – 2,7% ogółu użytków rolnych. Gleby III klasy zajmują 51,3% użytków rolnych, co łącznie z glebami IV klasy daje 95,8% użytków. Na terenie gminy występują następujące formy użytkowania:

- użytki rolne – 2 856 ha, w tym: grunty orne – 2 435 ha, łąki – 280 ha, pastwiska – 133 ha, sady – 8 ha,

- lasy i grunty leśne – 353 ha,

- pozostałe grunty i nieużytki – 909 ha. Formy użytkowania gruntów przedstawiono na wykresie.

Gmina Osiek ma charakter typowo rolniczy i jest to jedna z jej wiodących funkcji. Usługi z zakresu obsługi i użytkowania rolnictwa prowadzą dwa Kółka Rolnicze, RSP „Przyszłość”, Gminna Spółdzielnia „Samopomoc Chłopska” oraz Ośrodek Hodowli Zarodowej. Cieki wodne nie są zbyt liczne, środkiem płynie potok Osiecki, który bierze początek poza granicami wsi, w środkowej jego części wpada do niego potok Witkowski, w rejonie Tarniówki łączy się z Macochą i razem z nią kończy bieg w Sole.

Cechą charakterystyczną dla tego obszaru jest wykorzystanie wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych. Stawy hodowlane są znaczącym elementem zagospodarowania gminy, których największy kompleks rozciąga się wzdłuż zachodniej granicy gminy, mniejszy w części centralnej, a najmniejszy w rejonie południowo – wschodniej granicy. Zgodnie z danymi Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych znajdują się tutaj 54 stawy rybne o łącznej powierzchni 240,63 ha. Na terenie gminy występują także nieliczne źródła naturalne. Najważniejszym jest obfite źródło przy Talarówce, które zaopatruje w wodę 4 stawy rybne.

---

[1] Nazwa Osiek wywodzi się od budowanych na leśnych terenach przygranicznych, we wczesnych wiekach, obronnych warowni z pni drzewnych, zwanych „osiekami”. Zadaniem załogi tych warowni, a także okolicznej ludności było strzeżenie powierzonego odcinka granicy bądź szlaku.

[2] Kotlina Oświęcimska – makroregion geograficzny w południowej Polsce o powierzchni ok. 1236 km². Zdecydowana większość tego obszaru to tereny rolnicze oraz przemysłowe. Lasy stanowią niewielką część terenu i z reguły są niewielkie. Obszar Kotliny Oświęcimskiej jest gęsto zaludniony. Główne miasta to: Tychy, Czechowice – Dziedzice, Brzeszcze, Zator, Pszczyna i Oświęcim.

 

Gmina jako jednostka podziału terytorialnego – zadania i kompetencje

https://pracezadministracji.eu/gmina-jako-jednostka-podzialu-terytorialnego-zadania-i-kompetencje/

Przyznanie radnym diet i pokrycie kosztów podróży służbowych

Uprawnienie wynikające z art. 25 ust. 4 jest konsekwencją tego, że radnemu nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za pracę w okresie, kiedy korzystał ze zwolnienia określonego w ust. 3 art. 25. Nie ulega jednak wątpliwości, że wykonywanie obowiązków radnego pociąga za sobą konieczność ponoszenia określonych kosztów a także zapewnienie środków utrzymania w okresie pełnienia mandatu. Od 1 sierpnia 2000 r. obowiązują przepisy określające, na jakich zasadach i w jakiej wysokości przysługują radnym należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych.

Upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych i administracji do wydania rozporządzeń określających sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego zawierają przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi[1], nowelizujące ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.

Minister, wykonując ten obowiązek, wydał 31 lipca 2000 r. trzy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podroży służbowych radnych[2]. Wszystkie rozporządzenia przewidują identyczne zasady ustalania i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, dlatego omawiając je nie będę odnosić się do określonego szczebla samorządu.

W par. 1 zdefiniowano pojęcie podróż służbowa. Jest to wykonywanie przez radnego zadania określonego przez przewodniczącego odpowiednio – w zależności od rodzaju jednostki samorządu terytorialnego – rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa. Zadanie to powinno być wykonywane poza miejscowością, w której wymienione organy stanowiące samorządu mają swoją siedzibę, mieć bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, a termin i miejsce jego wykonania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej powinny być określone przez przewodniczącego w poleceniu wyjazdu służbowego, zaś w stosunku do przewodniczącego – przez wskazanego przez radę lub sejmik wiceprzewodniczącego.

Rozporządzenia zawierają katalog świadczeń, jakie przysługują radnym, którzy odbyli podróż służbową.

Są to diety oraz zwrot kosztów:

1.      przejazdów z miejscowości określonej przez przewodniczącego w poleceniu wyjazdu służbowego do miejsca stanowiącego cel podróży i z powrotem

2.      noclegów

3.      dojazdów środkami komunikacji miejscowej oraz

4.      innych udokumentowanych wydatków.

W celu uniknięcia konieczności nowelizacji przepisów uwzględniającej wzrost cen przyjęto rozwiązanie uzależniające wysokość diety z tytułu podróży służbowej od maksymalnej dopuszczalnej wysokości diety przysługującej radnemu.

---

[1] Ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. (Dz. U. Nr 26, poz. 306 z dnia 10 kwietnia 2000 r.)

[2] 1) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 31 lipca 2000 r.

w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. (Dz. U. Nr 66, poz. 800 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)

2) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 31 lipca 2000 r.

w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu. (Dz. U. Nr 66, poz. 799 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)

3) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 31 lipca 2000 r.

w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych województwa. (Dz. U. Nr 66, poz. 798 z dnia 11 sierpnia 2000 r.)